重磅！广州旧村改造集体经济组织表决政策将发生重大调整

2022年1月5日，广州市住房和城乡建设局发出《关于征求<广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引>（征求意见稿）意见的函》（下称《征求意见稿》）。《征求意见稿》对2021年4月30日出台的《广州市城中村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2021〕5号，下称“5号文”）规定的决策事项、表决方式、表决比例等作出较大调整。

一、调整引入合作企业有关表决方式

（一）招商文件须经成员大会表决同意。

5号文第4条规定，村集体经济组织草拟的招商文件，组织成员代表会议或成员大会表决。《征求意见稿》第3条将招商文件的表决方式调整为“成员大会”，表决层级要求有所提升。

笔者认为，该调整对于村集体、企业而言是较为有利的。从招商文件内容来看，旧村改造招商文件涵盖了合作企业资格条件、合作协议、产业导入、复建安置区建设等，需村集体谨慎决策，保障集体、村民利益，即存在对表决方式高要求的现实需要。从表决效力强度来看，成员大会为村集体的最高权力机构，其表决结果效力最强，面临异议、撤销的风险较小，也有利于竞选企业锁定合作事宜。

（二）成员大会组织方式统一——“由有选举权的成员表决”。

《中华人民共和国村民委员会组织法（2018）》（中华人民共和国主席令第22号）第22条规定，“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”

《广东省农村集体经济组织管理规定（2013）》（广东省人民政府令第189号）第10条规定，“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。......”即成员大会的组织形成有二，一是由有选举权的成员表决，二是由户代表表决。5号文第7条规定，组织成员大会表决选定合作企业的，组织方式和表决比例，与《村民委员组织法》第22条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第10条规定一致。

《征求意见稿》第7条规定，“关于合作企业事项表决通过比例。若村集体经济组织召开成员大会表决，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，所作决定应当经到会人员的半数以上同意；......”即村集体如召开成员大会表决选定合作企业的，由有选举权的成员表决。

虽然乍一看“有选举权的成员”表决的基数大于“户代表”表决，但实际上两者到会比例有所不同（户代表须2/3以上到会），那么，具体到个案，表决基数差异可能并不大。不过，若村集体在招商文中已明确由成员大会授权成员代表会议表决选定合作企业，则不会面临上述难题。因此，对于《征求意见稿》的这一调整，村集体与市场主体也无须过于担忧。

此外，如村集体采用户代表表决方式召开成员大会选定合作企业，根据《村民委员组织法》第22条或《广东省农村集体经济组织管理规定》第10条规定，该表决方式及结果有充分的法律依据且合法有效。届时，行政主管部门是否认可户代表的表决方式及结果？他若不予认可，是否有充足的法律依据？若无法律依据，《征求意见稿》第7条规定，是否会导致行政主管部门面临行政风险？笔者认为，这是政府部门当下要关注的问题。

二、调整改造意愿、改造实施方案、集转国表决方式及比例

5文第7条规定，“关于城中村改造意愿、改造实施方案、合作意向企业和合作企业选择、村集体建设用地转国有建设用地等事项表决通过比例。若村集体经济组织召开成员大会表决，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有该组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过；......”

《征求意见稿》第6条则规定， “关于城中村改造意愿、改造实施方案、村集体建设用地转国有建设用地等事项表决通过比例。若村集体经济组织召开成员大会表决，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，所作决定应当经到会人员的2/3以上同意......”

据此可知，如采用成员大会方式对于改造意愿、改造实施方案、集转国表决事宜表决的，《征求意见稿》对表决事宜有所调整：一是统一成员大会组织方式，即由有选举权的成员表决。那么，关于成员大会表决方式及表决结果的有关问题前文已作分析，在此不再赘述。二是提高了成员大会表决通过比例，由5号文规定的“1/2*1/2”调整为“1/2*2/3”，即表决难度有所提升。

三、删除合作意向企业选择的有关表述

5号文第3条和第7条规定了合作意向企业选择的程序、集体决策组织方式及表决比例。但《征求意见稿》删除了5号文中关于合作意向企业的全部表述。那么，是否广州旧村改造已取消合作意向企业选取，或者村集体可自由选择合作意向企业？

经笔者查阅、对比广州市有关政策，5号文第3条关于合作意向企业选择的表述，与《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见（2020）》（穗建规字〔2020〕16号）第5条规定基本一致。笔者认为，《征求意见稿》删除“合作意向企业选择”相关表述，主要是基于立法技术层面的考虑——即对同一事项、同一政策不作重复规定。

因此，目前广州市既没有取消合作意向企业，也没有将合作意向企业的选择权彻底交给村集体。村集体选取合作意向企业，或市场主体参与合作意向企业竞选的，可按《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》及有关规定执行。

四、《征求意见稿》与村集体章程不再择一适用

5号文规定，“对于纳入我市三年实施计划、五年行动方案的城中村改造项目，以下表决的事项，若村集体经济组织依法制定的章程已有明确规定的，应按组织章程进行表决；若组织章程不明确的，可参考以下条款执行：......”

《征求意见稿》则规定，“我市旧村改造项目中涉及以下表决的适应，按以下条款执行：......”该规定一是调整了适用项目的范围，即全市旧村改造项目；二是排除了村集体组织章程的适用，即无论村集体组织章程是否对旧改决策事项有所规定，均按《征求意见稿》规定执行。不过，他若村集体组织章程关于旧改决策事项的规定严于《征求意见稿》的，则仍可按村集体组织章程执行。

总的来看，《征求意见稿》对表决方式、表决通过比例调整较大，若正式出台，对旧村改造项目推进有所影响，村集体、市场主体应务必重视，以保障决策事项合法有效，避免产生异议或出现瑕疵。在此，笔者梳理了《征求意见稿》的规定，并形成《广州旧村改造集体决策事项表决一览表》（征求意见稿版），以供参考。