注意！城市更新相关审批将发生重大调整！

2021年12月29日，广州市人民政府办公厅在广州市人民政府门户网站挂出了《广州市人民政府关于收回一批市级行政权力事项的决定（征求意见稿）》（以下简称“《收回决定》”），该文件涉及多项城市更新中多项审批权的变动，其中最让城更人关注的，一是控制性详细规划，二是树木的审批管理。

一、控制性详细规划的审批权限的变动

根据《广州市城市更新（九项重点工作）领导小组关于城市更新方案审定事权委托下放的通知》（穗更新〔2019〕4号）关于“符合控制性详细规划的城市更新片区策划方案、更新项目实施方案的审定事权，委托各区政府（广州空港经济区管委会）实施。涉及控制性详细规划调整的城市更新片区策划方案、更新项目实施方案的审定事权，另行明确。黄埔区、南沙区、增城区、广州空港经济区按已经市政府下放或委托权限的有关规定办理”的规定，现行不需调整控制性详细规划的片区策划方案、实施方案的审批权在区，需要调整的审批权在市，黄埔区、南沙区、增城区、广州空港经济区除外。

实际上，广州现行的旧改基本模式为，先计算旧改成本，再根据旧改成本推算容积率以获得项目经济平衡。同时，近年强调无产业不旧改，故在旧改过程中调整控制性详细规划基本是必然，控规的落实与调整，也是片区策划方案、实施方案的重点审查对象。

并且，《城乡规划法》第十九条的规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。”可见，根据《城乡规划法》的规定，控制性详细规划的制定、修改的审批权均在市级人民政府。

根据《广州市人民政府关于将一批市级行政职权事项调整由区实施的决定》（广州市人民政府令第157号，以下简称“157号令”）的规定，广州市对部分控制性详细规划的审批权限进行了下放。《收回决定》第30至33项中列明，由157号令下放至各区的关于控制性详细规划的审批权，将全部收归市规划和自然资源局。具体如下表1：

表1

《收回决定》对控制性详细规划初审权、审批权的调整，一方面保留了广州经济技术开发区对于控制性详细规划的审批权，保障了黄埔开发区先行先试的先锋地位，另一方面将其他关于控制性详细规划的审批权收归市规资局。《收回决定》符合《城乡规划法》的规定，是对之前粗放式的城市更新运动的修正，令城市更新走向更加科学的发展之路。同时，需要注意的是，对于不需要修改控制性详细规划的旧改片区策划方案、实施方案，其审批权仍在区政府。

二、树木的审批权限的调整

广州市去年底接连出台《广州市关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的实施意见》《广州市关于科学绿化的实施意见》《广州市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》几个重要文件。古树名木、大树老树问题也必然成为旧改下一阶段的重中之重。《收回决定》对部分树木管理的审批权限作出相应调整，是对上述重要文件的响应。

我国实施对古树名木、大树老树的分类管理。根据《城市古树名木保护管理办法》（建城〔2000〕192号）、《广州市绿化条例》（2020年修订）、《广州市树木保护管理规定（2021年10月征求意见稿）》《关于完善广州市绿化工作管理体制机制的实施意见（2021年10月征求意见稿）》等文件的规定，树木的不同等级分类具体如下：

广州市行政区域范围内的树木砍伐、迁移、修剪的审批问题上，主要有《广州市绿化条例》《广州市古树名木迁移管理办法》作出相应规定，具体规定如下表2：

表2

根据《收回决定》，拟取消《广州市人民政府关于下放、委托和收回一批市级行政权力事项的决定》（广州市人民政府令第178号，以下简称“178号令”）下放至黄埔、南沙的权限，具体变动如下表3：

表3

即《收回决定》正式颁布后，全广州市树木砍伐、迁移、修剪的审批权限将回归表2。

值得注意的是，市级文件与省级、部委文件存在区别。根据《城市古树名木保护管理办法》第十二条的规定，“因特殊需要，确需移植二级古树名木的，应当经城市园林绿化行政主管部门和建设行政主管部门审查同意后，报省、自治区建设行政主管部门批准；移植一级古树名木的，应经省、自治区建设行政主管部门审核，报省、自治区人民政府批准。”根据《广东省城市绿化条例》（2014年修正）第三十一条规定，“因公益性市政建设确需迁移古树名木的，由省建设行政主管部门审核，报省人民政府批准。”笔者结合《广州市绿化条例》《城市古树名木保护管理办法》《广东省城市绿化条例》的规定对古树名木移植的问题进行梳理，总结如下表4：

表4

古树后续资源、大量树木的迁移审批权也存在需要系统理解之处。根据《广东省城市绿化条例》第二十七条规定，“同一建设工程项目因公益性市政建设需要，砍伐、迁移城市树木二百株以上的，由市、县园林绿化行政主管部门审核，报市、县人民政府批准；砍伐、迁移二百株以下或胸径八十厘米以上树木的，由所在地城市绿化行政主管部门审批。”《广东省城市绿化条例》中规定的“胸径八十厘米”，刚好对应《广州市绿化条例》的古树后续资源的标准。笔者结合《广州市绿化条例》《广东省城市绿化条例》的规定对大量树木、胸径80厘米以上的树木迁移问题进行梳理，总结如下表5：

表5

广州市绿化管理部门（即广州市林业和园林局）公布的《广州市树木保护管理规定（2021年10月征求意见稿）》中，对于古树名木的迁移审批问题的规定为“迁移古树名木的审批按照《广州市古树名木迁移管理办法》执行”。该征求意见稿对于大量树木迁移的规定，则是设置了“100株以上树木迁移需要征求公众意见”的要求。对《广州市绿化条例》与《城市古树名木保护管理办法》《广东省城市绿化条例》之间审批权的差异，该征求意见稿尚未厘清。期望《广州市树木保护管理规定》正式出台后，能够由上而下理顺广州行政辖区内树木管理的权限。

笔者认为，《收回决定》对于控制性详细规划、树木管理的权限上收，是深化“放管服”改革的措施。期待《收回决定》的正式出台，打开广州城市更新下一阶段的新局面。