（一）问题提出
土地是最为重要的生产资料，土地的利用可以给使用者和所有权人都带来巨大收益，所以提高土地利用效率是各方共同的需求。建筑工程与建设用地规划红线之间有退界要求，因此，各宗地单独开发，必将大幅增加退界的面积，影响建筑面积等规划指标，从而影响宗地价值，故提高土地利用效率的主要途径，就是通过连片开发来实现。而整合不同所有权的土地共同纳入旧改范围，可以有效连片开发，提高土地利用效率。
《中共广东省委全面深化改革委员会印发<关于支持广州深化城市更新工作推进高质量发展的意见>的通知》（粤改委发〔2020〕12号）规定“在旧村庄改造中，对于符合国土空间规划（土地利用总体规划）、在村域范围内的零星用地,用足用好边角地、夹心地、插花地现有政策”。该规定也没有明确可以整合周边国有用地，只指出可以整合“三地”的政策。
从《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（粤府令第279号，以下简称“省279号令”）的规定来看，三旧改造范围仅限于图斑用地、“三地”以及村权属范围内的其他用地（一般为留用地、无法标图入库的零星农用地等）。
从以上省级文件来看，并未明确规定三旧改造过程中可以整合周边国有用地。那么，在划定旧改范围时，将周边国有用地纳入其中，是否有法律依据呢？整合过程中有何限制？本文以笔者关注的广州的政策文件为依据，就上述问题为大家一一解读。
（二）旧村改造整合图斑外周边国有土地的政策依据以及规模限制
1.旧村改造整合图斑外周边国有土地的政策依据
土地使用权的审批主要在地方，根据实际操作经验，地方政府在三旧改造范围内（尤其是旧村改造中）批准改造主体整合周边零星国有用地，省政府是不反对的。具体能否进行整合，需要看市级或区级的的政策规定。广州市旧改政策中，是支持整合周边零星国有用地纳入旧改范围，以实现连片开发。
《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）文附件二《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》第（八）条第1款规定，“全面改造项目用地范围原则上以旧村的用地范围为基础，结合所在地块的特点和周边路网结构，合理整合集体经济发展用地、废弃矿山用地、国有土地等周边土地资源，实行连片整体改造。”
根据《广州市旧村庄更新实施办法》（2015，广州市人民政府令第134号）第十一条规定，“旧村庄在全面改造项目可以结合所在地块的特点和周边路网结构，合理整合集体经济发展用地、废弃矿山用地、国有土地等周边土地资源，实施连片整体更新改造。”
《中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号，以下简称“市10号文”）第15点规定“鼓励土地整合，支持成片连片改造。城中村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡或涉及重点区域、重要地段、重要节点需要统筹改造，符合国土空间总体规划的，原则上在本行政村（转制社区）范围内，改造主体可整合收购邻近国有用地用于复建安置和公益设施，或将村集体建设用地与政府储备用地转换。”
《广州市旧村全面改造项目涉及成片连片整合土地及异地平衡工作指引》（穗规划资源规字〔2020〕4号，以下简称“市规资4号文”）“已纳入旧村全面改造范围，因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡，或涉及重点区域、重要地段、重要节点，或需要成片连片统筹的项目，可通过改造主体整合收购邻近的国有建设用地（闲置土地除外）或将政府储备用地与村集体用地（国有性质、有建设用地合法来源文件）置换，实现节约集约用地。”
从笔者收集的案例来看，不少都有整合旧村周边范围内的国有土地。比如《广州市白云区人民政府关于公布黄石街陈田村城中村改造方案批复的通知》（云府〔2017〕3号），陈田村旧改范围整合了周边归国有建设用地使用权。根据《番禺区城市更新局关于广州市番禺区东环街蔡边一村更新改造实施方案的批复》（番更新复〔2021〕1号），其改造范围包括非村属国有物业的实测建筑总面积为1.2237万平方米。
2.整合图斑外国有用地的规模限制
市10号文规定，被收购整合的国有用地（不含“三地”）不超过改造范围总面积的10%。市规资4号文规定“整合收购的用地（不含边角地、插花地、夹心地）原则上不超过整合收购前改造范围总用地面积的10%”。
我们认为，由于被划入旧改范围内的用地，可以享有各种优惠政策。首先，该图斑外的国有土地，可以通过协议而非招拍挂的方式进行出让。其次就是税收优惠政策，根据《广东省“三旧”改造税收指引（2019年版）》（粤税发〔2019〕188号，以下简称“税收指引188号文”），第九条关于增值税的处理意见，根据《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》附件3《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》第一条第（三十七）款规定，土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的，享有免征增值税以及税收延递等优惠。
为了防止上述优惠政策被滥用，或以旧改之名行圈地之实，市10号文和市规资4号文对于整合国有用地的面积比例作出一定限制。上述两文对于该比例的规定是一定的，都是10%，但是对于10%计算的计算基数的规定不一致。市10号文规定的10%的计算基数是“改造范围总面积”，市规资4号文规定的计算基数是“整合收购前改造范围总用地面积”。对于同一旧村改造项目而言，明显适用市10号文规定可以整合更多的周边资源。
3.整合图斑外国有用地的用途限制
省71号文第7点规定，……经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。省279号令第二十二条规定，……纳入“三旧”改造项目进行整体利用的其他用地，改造后只能用于复建安置和公共设施建设。
市10号文第15点规定，……改造主体可整合收购邻近国有用地用于复建安置和公益设施，或将村集体建设用地与政府储备用地转换。市规资4号文明确，整合收购或进行置换的用地……不符合标图建库条件的，只能用于复建安置和公益设施建设。
由上述省、市两级文件可以看出，对于纳入旧改的国有用地，仅能用于复建安置和公共设施，具有较为严格的用途限制。
（三）国有土地上原权利人表达改造意愿的权利
《广东省人民政府关于提升“三旧”改造工作水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号，以下简称“省96号文”）第七条规定，“编制或修编‘三旧’改造专项规划、‘三旧’改造项目单元规划和年度实施计划应当公开征求意见，保障土地权利人的知情权和参与权。”可见，编制城市更新的专项规划、片区策划方案（城市更新单元规划），还是列入年度实施计划，应当征求改造范围内所有相关权属人或业主的意见。则毋庸置疑，周边国有土地上的产权人，应当也在征求意见的范围之内。
《广州市旧村庄更新实施办法》第二十条规定，“全面改造项目实施方案村民表决稿（含拆迁补偿安置方案）经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上同意后，由区政府根据村民同意的表决稿形成项目实施方案送审稿，送审稿报市城市更新部门。市城市更新部门对表决情况审核后，对高比例表决通过的送审稿，优先提交市城市更新领导机构审议；市城市更新领导机构优先审议高比例表决通过的送审稿”。关于改造方案的表决，仅规定表决主体为村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人，未规定其他类型权属人的表决权。
由上述具体法律规定可见，城市更新范围的确定，如需整合周边国有用地使用权，使用权人有权对规划发表意见，但是对最终的实施方案并无权表决。
但是，广州范围内笔者也搜集到部分区级文件规定，旧村改造过程中需整合周边厂房的，必须取得该厂房国有用地使用权人的同意。比如《关于明确旧村改造项目整合国有用地旧厂房有关问题的通知》（穗开更新〔2019〕41号）第一点明确“国有用地旧厂房纳入旧村改造的前提条件为双方签订框架协议等书面文件，在旧村改造项目实施方案报区城市更新工作领导小组会议审议前，国有用地旧厂房权属人须就该用地纳入旧村改造事宜与旧村改造主体签订框架协议等书面文件，明确国有用地旧厂房同意纳入旧村改造，并同时明确补偿原则性标准，否则不予纳入旧村改造项目建新范围”。
又如，《番禺区旧村改造项目整合国有用地旧厂房的相关标准和要求》第一点规定“国有用地旧厂房权属人与村集体须就该国有用地由村集体归宗整合出具同意的书面文件。但根据城市更新政策要求必须纳入旧村改造范围的情形除外。”
（四）整合周边国有土地使用权应如何安置补偿
第一，无论是征收集体土地，还是征收国有土地上的房屋，征收均是非常严格、严肃的具体行政行为，只有人民政府才能实施（即作为征收主体）。在旧村改造过程中，实施主体并不是政府，而是村集体或合作企业，故被列入旧村改造范围，并不等于征收。
第二，广州市并未出台旧改过程中关于拆迁安置补偿的具体，仅南沙、番禺、增城等区级文件有所指示。但该部分文件指向的对象，都是村集体所有土地、物业或村民自持的房屋，并无涉及整合周边国有用地如何安置补偿。我们理解，集体持有的土地、物业，所有权人都是村经济组织，合作企业与村经济组织是通过共同订立拆迁安置补偿方案的形式，来确认双方的权利义务。这份类似于合同的“拆迁安置补偿方案”的主体，是合作企业和村经济组织。只要通过村经济组织的有效表决，则即使有部分少数人不同意拆迁安置补偿方案，拆迁安置补偿方案也已经生效了。但由于国有土地使用权人并不是村集体，而是村集体之外的第三人，则拆迁安置补偿协议对其并无效力。故对于这个“第三人”，虽然已经被规划进入旧村改造范围，但合作企业仍然应该就如何腾挪、如何补偿的问题，单独与原国有土地使用权人进行磋商达成一致，根据双方的合同才能进一步采取类似于注销产权或转移产权、移平地上建筑等措施。
第三，作为市场平等主体之间交易的一方，无论主张何种对价，原国有土地使用权人都具有自主选择的权利。故在市场化动迁的过程中，现状用途土地市场价值、改造方案规划用途土地市场价值都是可以用来参考的。《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）第（十三）条规定，“除本细则第（十二）条规定情形外，旧厂原土地权利人申请由政府收回整宗土地的，可按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的50％计算补偿款。原土地权利人与土地储备机构签订收地协议后12个月内完成交地的，可按上述商业用途市场评估价的10％给予奖励。”上述规定对于双方如何确定土地价值也具有重要的参考意义，也是双方出价、议价的重要依据。
（五）原国有土地使用权人的自主选择权
1.整合周边国有用地使用权的利益权衡
我们认为，土地最大的价值在于该土地上的规划条件。从促进节约集约用地的目的来看，从整体连片改造的政策取向而言，与毗邻土地联合改造，一般情况下会获得较单独改造更有利的规划条件。从利益条件出发，接受旧村改造过程中的土地整合，对原国有土地权利人有巨大的经济收益，其拒绝旧改的可能性较低。
2.原权利人能否拒绝划入旧改范围？
即使从利益上来讲原国有土地使用权人拒绝将该国有用地划入旧改范围的可能性较低，但法律是否排除了原权利人拒绝旧改的权利呢？比如，《番禺区旧村改造项目整合国有用地旧厂房的相关标准和要求》第一点规定“国有用地旧厂房权属人与村集体须就该国有用地由村集体归宗整合出具同意的书面文件。但根据城市更新政策要求必须纳入旧村改造范围的情形除外。”该规定后半句是不是意味着，如果政府认为该国有土地必须纳入旧村改造范围，该旧厂房权属人就不能拒绝？
《深圳经济特区城市更新条例》第三十六条规定，“（第一款）旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。（第二款）城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收”。即在旧村改造范围内，达到一定标准可以实施个别征收，且近日该条例已经出现了第一例实施案例。
《广州市城市更新条例（征求意见稿）》第四十四条规定，“（第二款）宅基地使用权人拒不交回土地使用权，且旧村庄更新改造项目搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，农村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼”。第四十五条规定，“（第一款）签订国有土地上房屋搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比达到百分之九十五，市场主体与未签约物业权利人经过充分协商仍协商不成的，可以向项目所在地的区人民政府申请调解。经过区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对未签约部分房屋实施国有土地上房屋征收。”
上述两地关于个别征收的规定，都只是针对同一宗国有用地上的存在不同专有空间所有权人的情况设置的，类似于文中讨论的同一旧村改造规划范围内，被整合周边零散的国有用地，其单一的土地使用权人不同意或存在漫天要价的情况下，政府是不能依据上述城市更新规定实施个别征收的。但《土地管理法》（2019）对于公共利益的范围将“社区综合服务”也囊括进去了。若将旧村周边的国有土地整合至改造范围内能否产生的社会效益足够大，也不排除政府以公共利益之名对该土地实施征收。
