论行政裁决在城中村改造中的应用及其局限

在解决各类争议纠纷的多元途径中，诉讼、行政复议、仲裁、人民调解等程序已被广大群众熟知并广泛应用，而作为一项兼具行政性与准司法性的纠纷解决机制，虽不为大众所普遍了解，却在特定领域发挥着高效、便捷化解纠纷的重要作用，这个程序就是行政裁决。

一、行政裁决是什么？行政裁决的用途一般在什么地方？

根据中共中央办公厅 国务院办公厅2019年印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。

行政裁决的适用范围具有明确的法定性，仅针对与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷，在自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面有广泛应用。普通民事合同纠纷、婚姻家庭纠纷等则不属于其适用范围。

如根据《土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；根据《专利法》第六十二条规定，取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，数额协商不成或者发生争议的，可以由国务院专利行政部门裁决等；《城市房屋拆迁管理条例》（已失效）第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”《政府采购质疑和投诉办法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”

在一些法律的语境下，行政裁决并非均以“裁决”二字明确体现，部分条款会使用“处理”“决定”等表述。判断一个行政行为是否属于行政裁决，关键在于其是否具备行政裁决的法定构成要件——即是否由法律法规授权的行政机关基于当事人申请针对与行政管理密切相关的民事纠纷居中作出裁处，而非单纯依赖条文中的用词是“处理”还是“裁决”。

二、行政裁决在城中村改造中的适用

根据“行政裁决”的定义，行政机关是根据相关主体申请、按照法律法规的授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。因此，判断行政裁决能否适用于城中村改造项目，关键在于所需裁决的事项是否属于民事纠纷以及行政机关是否具有法律法规的授权。

（一）城中村改造项目中的土地权属争议，可以适用行政裁决程序

在城中村改造项目涉及的土地所有权和使用权的争议，可依法适用行政裁决程序解决。根据《土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）《广东省土地权属纠纷处理条例》等规定，土地所有权和使用权争议可依法适用行政裁决程序，由县级或乡级人民政府作出处理决定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，需要提请注意的是，对于人民政府所做出的处理决定，在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力，该生效的处理决定是土地登记的依据。

（二）收回集体土地使用权可以适用行政裁决程序

根据《广州市城中村改造条例》第二十七条规定，对于村集体经济组织基于法定情形申请收回集体土地使用权，并给予集体土地使用权人适当补偿的情形，如果该收回集体土地使用权申请经原批准用地政府批准后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，属于村集体经济组织与原集体土地使用权人之间的纠纷，该纠纷与政府行政管理相关，因此可以由负责组织实施城中村改造的区人民政府依申请依法予以处理，经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行，该“处理决定”本质上属于行政裁决。

（三）以行政征收为前提的新模式城中村改造之破解动迁僵局，不适用于行政裁决程序

首先，征收人和被征收人之间的拆迁补偿安置纠纷不属于民事纠纷。“依法征收、净地出让”的城中村改造项目，是政府为了公共利益，依照法定权限和程序实施的行政征收行为，政府与被征收人之间形成的是行政法律关系，而非平等主体之间的民事法律关系。因此，双方就补偿安置、动迁配合等问题产生的争议，属于行政争议，而非民事纠纷，不符合行政裁决的适用前提。

其次，《城市房屋拆迁管理条例》《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》失效后，目前也没有相关法律法规授权行政机关就征收的补偿安置问题作出可以适用行政裁决的规定。

此处需要提醒的是，实际工作中经常发生将“三旧改造”模式下“旧村改造”（旧模式）与现在“依法征收、净地出让”的城中村改造项目（新模式）混淆的情况。虽然在过往一些“旧村改造”政策规定中，也使用“城中村改造”的表述，但是随着《广州市城中村改造条例》的出台，已经明确现行城中村改造是政府基于公共利益开展的行政征收行为，与旧模式下的“旧村改造”由村集体经济组织作为改造主体、企业作为合作企业的市场改造行为已经存在本质上的不同。因此，《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第十六条所提到的，通过行政裁决解决少数不签约的留守户的动迁问题，不能复制粘贴到现行“依法征收、净地出让”的城中村改造项目中。

三、行政裁决的程序

目前尚未见到统一的行政裁决程序颁行，参考《广州市矛盾纠纷多元化解条例》《山西省行政裁决程序规定》《汕头市行政裁决规定》等多地的相关规定，我们总结行政裁决程序主要包括申请（向裁决机关提交申请书、相关证据和申请人身份证明等材料）、补正（如需）、受理或不受理、行政机关答辩、调解、审理（书面或当面）、听证（如需）、调查取证、裁决（行政裁决书），当事人如对行政裁决不服的，可以提起行政复议或者行政诉讼。

需要特别提醒的是，行政裁决程序涉及复杂的法律关系认定、事实审查以及法律法规适用，尤其是在城中村改造、自然资源权属争议等领域，还需结合地方规范性文件和实践操作要求，专业性较强。因此，建议当事人在申请行政裁决、参与裁决程序的过程中，聘请专业法律人士提供帮助，确保自身合法权益得到充分保障，同时推动裁决程序依法有序推进。