城中村改造中宅基地实际使用人与登记权利人不一致——为何补偿对象要合规

一、城中村改造明确为政府征收模式

律房律地曾在2024年2月发表过一篇名为《“城中村”改造中实际使用人与不动产登记权利人不一致，咋办？》微信公众号文章，对动迁工作的两大工作内容、补偿对象的确定、办理不动产注销登记的路径、拆补权益的争议解决路径等四个问题进行分析。其时广州城中村改造路径尚未明确，故文章讨论的角度，仍放在“做地”、“三旧”改造等模式上。

实际上，2023年7月国务院办公厅印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》即指出，城中村改造坚持“依法征收，净地出让”的模式。2024年3月30日正式出台全国首个城中村改造相关的地方性法规《广州市城中村改造条例》。经过这一年多的探索，广州的城中村改造模式，已经逐渐走向政府依法征收的正轨。在此情况下，律房律地结合工作实际，对于“城中村改造中实际使用人与不动产登记权利人不一致”这一动迁难题，在此前的基础上再次深化、研究。

本文《城中村改造中宅基地实际使用人与登记权利人不一致》系列文章作为第二篇，细究在新模式下，为何要进行合规管理而不能用“钞”能力解决，以及实际工作中应予把控的底线是什么？

二、政府征收需兼顾行政管理政策的贯彻

政府征收既需要考虑资金成本与收益的问题，同时仍需兼顾行政管理政策的贯彻。对此，征收工作中最为典型的问题就是“小产权房”如何补偿的问题。

《土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”众所周知，我国土地实行城乡二元体制，农村宅基地房屋，仅供农村农民居住使用。自上世纪90年代中后期开始，各种禁止小产权房的文件层出不穷，三令五申不允许非集体经济组织成员获得。

但如本系列文章第一篇所论述的，小产权房的现象如此普遍，成了征收工作的巨大难题。不赔，该类群体成了“流民”，会对社会造成不良影响；赔，则相当于宣告数十年年来一以贯之的城乡二元体系崩塌，农村的宅基地房屋也具有流向市场的可能，农村的宅基地房屋失去作为农民住房保障的性质。对于上述难题，一直是征收工作的“盲点”，国家层面的法律从来对小产权房秉持否认态度，但从未正视该问题在征收工作中的难度。

《广州市城中村改造条例》首开先河，其第二十四条规定：“征收集体土地涉及非村民房屋的，应当充分听取意见并对其合法权益予以合理补偿；针对不同意见，应当认真研究论证并以适当方式及时反馈处理意见。具体补偿方式和标准由区人民政府拟定并报市人民政府批准同意。”对于非村民房屋补偿问题，虽未作统一规定，但要求各区研究后上报市政府，以较高层级人民政府的“批准”作为征收工作的依据，也是首次从政策层面开始对非村民房屋补偿的探索。

三、征收人搞错补偿对象后的救济难题

《行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条文确立了行政诉讼的基本框架：只有公民、法人或其他组织才能作为原告起诉，行政机关只能作为被告，不能作为原告提起行政诉讼。

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，征收语境下的征收补偿协议无疑属于行政协议。针对行政协议，《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第六条：“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”

换而言之，征收人如果把补偿对象搞错了，则无法类同其他民事主体一样，提起民事诉讼要求错误的补偿对象退回相应的补偿款，尽管理论上可以通过行政（处理）决定的方式责令错误的被补偿人退回补偿，但尚没有该方面的明确规定，实操起来困难重重。故征收人在前期确认补偿对象时，需要比旧模式更加谨慎，确保补偿对象正确、合规。

四、稍有不慎可真“刑”

由于征收使用的是财政资金（或者是国家专项借款，参照财政资金管理），故其支出随时会被扣上“造成国家利益遭受重大损失”的帽子，根据《刑法》第三百九十七条：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”

根据上述规定，如认定的补偿对象有误，导致公共财产遭受重大损失的，可以真“刑”处之。在（2020）粤06刑终362号案件中，“被告人李某明知潭村村民何某、吴某违规占用的土地分别位于上述土地上，不符合征收地补偿条件，在审核补偿相关资料过程中滥用职权，对上述二人占用的土地予以确认补偿”的行为，最终被法院认定为“被告人李智祥无视国家法律，身为国家机关工作人员，利用职务上的便利，非法收受他人财物，数额巨大，为他人谋取利益；又违反法律规定的权限，滥用职权，致使公共财产遭受重大损失。”

比如，根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市农民集体所有土地征收补偿办法的通知》（穗府办规〔2023〕3号）第四十四条：“有合法产权的农村村民住宅，按照农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定，以及按照每户农村村民住宅280平方米确定建筑面积进行复建安置或者产权调换……”征收工作中部分农民突破一户一宅，长期实际居住、管理多栋房屋。如征收部门如承认历史，对一户多宅进行补偿，则在对外合规上需做“多户”文件的准备；如否认历史，严格一户一宅补偿原则，则往往激起反抗情绪，难以推进签约工作。在处理征收工作中的此类灰色地带问题时，《刑法》第三百九十七条就如同一把达摩克利斯之剑，时刻悬挂在征收工作人员的头上，充满不确定性。

五、小结

“三旧”改造由市场主体主导，企业对于资金的使用为民事主体之间的交易、收购行为，只需达到“地面拆平、产权注销”之目的，考虑的主要是该项目的成本与收益的问题，其灵活性远超政府征收。

《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》即指出，城中村改造坚持“依法征收，净地出让”的新模式下，城中村改造实质就是政府征收。政府征收的补偿对象的确定，需要全方位刚性审查把控。