破产程序中土地出让金债权的认定及分析意见

近年来中国经济承压，房地产市场遇冷，众多房企陷入债务危机，不少企业在未缴清土地出让金的情况下进入破产程序，期望通过债务重组重生。土地出让金数额大，涉及行政部门权责且影响其他债权人清偿率，是破产程序中利益冲突焦点，但目前暂无明文规定其债权性质认定。《企业破产法》未明确土地出让金债权清偿安排，若因此将其视为普通债权打折清偿，土地管理部门可能会从保障财政收入、防止国有资产流失的角度考虑解除土地出让合同、拒绝配合办理相关手续，为房企重整或破产清偿埋下不确定性；同时欠付土地出让金的违约金也是无法避免的争议焦点。土地出让金债权的认定与清偿关乎国有资产保护、重整成功率和债权人受偿率，下文将就此展开探讨 。

一、土地出让金性质的认定

观点一：国有土地出让金债权应为普通债权

该观点主张，依据清偿顺序法定原则，在我国现行法律框架下，房企破产案件中普遍存在且享有优先权的债权，在破产程序中原则上参照如下顺序清偿：（1）被拆迁人和被征收安置人的债权请求权；（2）交付了全部或大部分购房款的消费购房者的债权请求权；（3）具有优先受偿权的建设工程价款；（4）抵押权、质押权、留置权等担保物权、预告登记对应的债权请求权及其他可适用别除权的权利；（5）职工债权；（6）税收债权。由于在破产程序中优先受偿的债权具有法定性，所以破产管理人会更倾向将土地出让金认作为普通债权处理。

观点二：国有土地出让金属于共益债务

该观点主张国有土地出让金应依据《企业破产法》第四十二条第一款作为共益债务随时清偿。土地出让合同属于双务合同，合同双方互负义务。其中，企业承担缴清土地出让金的义务，土地管理部门承担办理土地证的职责。在土地证尚未办理的情况下，该土地依法不能被认定为企业财产。为实现破产财产价值最大化，管理人有权选择继续履行土地出让合同。在此情形下，土地管理部门作为合同相对方，为保障自身权益，有权行使不安抗辩权，要求企业提供相应担保。若企业未能提供担保，土地管理部门可视合同为已解除，或直接依据《房地产管理法》第十六条、《国有土地使用权出让转让暂行条例》第十四条等规定解除合同。若管理人依照土地出让合同约定足额缴纳土地出让金，则有助于实现破产财产最大化，便于后续对相关资产进行处置以及变更权属。由于该土地出让金是为债权人、债务人的共同利益而负担的债务，因此，将其认定为共益债务是较为合适的。

观点三：国有土地出让金的债权性质与“税收债权”性质类似，应参照税收债权的清偿顺序进行清偿

土地出让金债权可以比照税款，是因为二者性质相似，均源于行政机关的行政管理行为。例如，有学者认为，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”根据上述规定，国有土地出让金从本质上而言构成对国家财政的负债，与公司欠缴国家的税款类似，国有土地出让金与税收收入均为国家公共预算收入，二者在国家财政体系中具有完全相同的定位性质。此外，《预算法》规定，各项税收收入、国有资源（资产）有偿使用收入等属于一般公共预算收入。因此，国有土地出让金作为国有资源（资产）有偿使用收入，与税款性质相同、地位同等，所以在清偿顺位方面二者应当完全相同，故国有土地出让金应当参照税款债权优先于普通破产债权予以清偿。

二、土地出让金违约金性质的认定

观点一：土地出让金违约金属于劣后债权

依据《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条，对于法律未明确规定清偿顺序的债权，人民法院可遵循一定原则合理确定清偿顺序，即人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权。并且明确指出，破产财产依照《企业破产法》第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，才依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。

从违约金性质来看，我国合同法规定违约金具有以补偿为主、惩罚为辅的双重性质。实务界普遍认为，补偿性违约金旨在弥补因违约行为给对方造成的损失，其性质与普通债权类似，应归类于普通债权范畴，在破产程序正常清偿顺序中受偿；而惩罚性违约金重点在于对违约方进行惩戒，带有惩罚性质，与民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权类似。按照《破产审判会议纪要》所确立的原则，惩罚性债权处于清偿顺位的末位。所以，土地出让金违约金中的惩罚性部分应被视为劣后债权，在破产财产按正常顺序清偿后仍有剩余时才予以清偿。

观点二：土地出让金违约金属于普通债权

根据最高人民法院在2021年8月26日“院长信箱”公布的《关于<破产分配中本金与利息清偿顺序疑问>的回复》，其中指出：“……本金、利息和违约金等债权，属同一顺序普通债权。除非法律有明确规定，法院不能在普通债权内部根据债权类型确定不同清偿比例。对于本金、利息和违约金能够足额清偿的，予以足额清偿；不足清偿的，按照债权额在普通债权总额中所占比例进行清偿。”简言之，最高法认为违约金属于普通债权。不过在此语境下，最高人民法院所提及的“违约金”应特指补偿性违约金。

三、分析意见

综上所述，在破产程序中，针对土地出让金这类债权，建议各方处理方式如下：

（一）作为国有土地出让机构，在申报土地出让金时需明确其申报为其它优先债权或者共益债。避免出现主动放弃优先受偿的权利使得管理人认作普通债权。

（二）作为管理人对于国有土地出让金债权性质的认定不宜因法律没有规定优先清偿而简单归为普通债权。管理人应结合实际情况而作出认定，比如在破产重整情形下，考虑续建工作要求，将土地出让金纳入共益债务中进行处理。

（三）未缴清出让金而违规办理土地证的，根据物权之公示公信原则，该土地才属于债务人的破产财产，房地产公司与土地管理部门之间存在的是债权债务的法律关系而非物权法律关系，此时土地出让金应为普通债权。不过，尽管《国有土地使用权出让转让暂行条例》早在1990年就规定缴清土地出让金才能办理土地证，但由于当时经济发展水平不高，此规定并未执行到位，直到《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）实施后才完全落实，因此，未缴清土地出让金而办证的情况也要具体分析，不能一概视之为违规。

（四）对于违约金债权性质认定应该区分补偿性违约金与惩罚性的违约金，可参照1.3-1.5倍的一年期LPR（贷款市场报价利率）进行计算，超出该计算范围的部分，认定为惩罚性违约金，作为劣后债权处理。

(作者:孔嘉勇)