政府能否因用地单位违反承诺而注销土地证？

近年来，随着“放管服”改革深入推进，告知承诺制已成为优化营商环境的重要内容。2025年10月22日，广州市规划和自然资源局发布《进一步优化审批服务机制惠企利民促进经济社会发展若干措施（第八批）》，这是该局自2022年12月以来出台的第八批惠企利民措施。纵观这八批政策条文，多个政策提倡“告知承诺制”方式，如第八批政策提出“支持地下车位采用告知承诺制办理分期规划核实和确权登记，推动验收交付双提速”、第七批政策提出“完善建设工程规划许可告知承诺制”、第五批提出“进一步优化建筑工程报建告知承诺制”。

“告知承诺制”这一制度简化了审批流程，提高了行政效率，但同时也带来了新的法律问题：当行政相对人违反取得许可时作出的承诺，行政机关是否享有注销已颁发的行政许可、甚至是注销土地使用权证？

一、告知承诺制的含义与法律性质

告知承诺制是近年来我国“放管服”改革中的一项重要创新，其核心在于从“事前审慎审查”向“事中事后监管”转变，可分为容缺型和告知型两种类型。容缺型是指申请人以提交承诺书等方式替代部分申报材料或要求，在审批部门确定的承诺期限内补充提交容缺材料；告知型则是指申请人承诺符合审批条件或履行相应职责，审批部门不再要求补充材料，而是通过事中事后检查来监督履行。

从法律性质上看，行政相对人在申请行政许可时作出的书面承诺，并非简单的意向表达，而是具有法律约束力的正式意思表示。这种承诺既构成行政机关授予行政许可或者作出行政决定的基础，也成为后续监管的依据。

广州市规划和自然资源局目前在拆迁、规划用地、建设工程报批报建等多个场景实行告知承诺制。不过，早期也有用地单位出具完成征拆或开发建设等书面承诺后取得国有土地使用权证的情况，这是告知承诺制在土地登记领域的探索应用。本文以此为例，详细探讨行政相对人违反承诺该如何处理的问题。

二、违反承诺的法律后果与注销土地证的法定条件

具体到征拆工作中，对于用地单位违反取得土地时作出的“完成征拆”“完成开发建设”等承诺时，行政机关是否有权直接作出注销土地使用权的决定？律房律地认为，直接作出注销的决定这是不妥的，需从实体和程序两个维度进行分析。

第一，行政相对人违反取得土地时的承诺不属于法定注销事由。我国不动产登记法关于注销登记的规定主要见于《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第十四条、《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）第十九条、第二十八条。《条例》第十四条第二款第五项规定：“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：……（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；……”《细则》第十九条第二款第三项规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：……（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；”第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。”显然，土地受让人出现违反、或者无法兑现取得土地时作出的完成征拆、完成开发建设等承诺，并不属于上述法定注销事由。由不动产登记机构直接注销土地证后解除地块出让合同法律依据不足，同样不满足依法行政的要求，存在非常大的行政及法律诉讼风险。

第二，非经法定程序任何单位或个人不得剥夺他人权利。根据《民法典》第二百零九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。权利人先对不动产拥有权利后方进行登记，权利消失才会导致注销登记。违反承诺不等于权利丧失，权利的消灭必须基于法定事由并遵循法定程序，在权利人对于土地的实体权利未消失的情况下，行政机关不能直接用“注销登记”方式剥夺他人土地的使用权。

司法实践中，最高人民法院发布产权保护行政诉讼典型案例之九夏高凤诉原都江堰市国土资源局违法注销集体土地使用权案[（2017）川0184行初93号]中裁判明确国土局在不具备法定情形的情况下直接注销集体土地使用权，没有法律依据，行政机关不能用“注销登记”方式侵犯依法登记的土地所有权和使用权。

因此，在用地单位取得国土证后未履行拆迁承诺的情况下，行政机关不能直接注销土地权利证书，而应当先依法确定土地权利是否消灭，再进行注销登记。

三、用地单位违反承诺的合法处理路径

若用地单位未履行征地拆迁承诺，行政机关应优先通过行政处理决定（如作出收回土地使用权决定）或司法途径解决实体权利义务争议，而非直接注销权证，如协商达成收地补偿方案；对于违反土地出让合同的行为，行政机关可依据合同约定或法律规定，作出解除合同、收回土地的决定，并报经批准后执行等方式。

四、小结

告知承诺制是优化营商环境、提高行政效率的创新举措，但其施行必须遵循法治原则。当用地单位违反取得土地时的承诺时，行政机关不能简单地直接注销土地证，而应当先通过法定程序确定土地权利是否消灭，再进行注销登记。唯有如此，才能在提高行政效率的同时，保障公民法人合法权益，真正实现行政法治的目标。