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如何补偿“村改居”房屋？2025-09-04 14:50作者：吴绮蓓浏览数:43次
 一、“村改居”房屋的由来 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。”由于对该规定的理解不一，一些地方政府援引该项规定，通过重新划分农村居民的户口类型，以“村改居”的方式将原来农民集体所有的土地转为国家所有的土地，并且在土地管理中对该等土地上的房屋换发国有性质的房地产权证书。 上述情形在珠三角等地颇为常见。 广州：中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅于2002年曾出台《关于“城中村”改制工作的若干意见》明确：“(一)关于农村集体土地的处置。实施改制的‘城中村’，在农民成建制转为城市居民后，村行政管辖范围内的剩余集体土地，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条第(五)款的规定，一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，原农用地承包继续享有国有农用地的承包经营权，对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续。如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建，则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。因城市建设需要收回转制土地的使用权，则按有关规定办理相应手续后给予合理补偿。”随后，广州市多个区出台了相应的落地细则或指引，如《海珠区城中村转制改造中土地房产权属登记和用地手续衔接的操作细则》（海房发〔2002〕38号）、《关于白云区“城中村”转制改造中土地房产权属登记实施意见》（云府〔2003〕23号）、《转发黄埔区“城中村”转制后土地房产权属登记和用地手续衔接实施办法请示的通知》（埔府办〔2003〕41号）等。该等指引的基本操作为：已经通过“村改居”的集体土地上的房屋，可以换领国有土地房地产证，但需在证上注记“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条第（五）项的规定和撤村改制批准文件（文号）确权，未办理有偿使用手续”，暂缓收取土地出让金；如有转让需要的，需办理有偿使用手续。《广州市国土资源和房屋管理局关于已改制城中村土地房产转让和抵押问题的通知》（穗国房字〔2004〕628号）甚至明确：“二、由于已改制城中村的土地所有权性质已经转变为国有，因此，已改制城中村土地房产的转让和抵押登记适用国有土地房产的转让和抵押登记的相关规定。” 东莞：早在 2002 年，东莞市颁布了《关于推进村委会改社区居委会工作的意见》（东委发〔2002〕13 号），开启“村改居”工作，将农村户口转变为居民户口的形式统筹将集体土地转为国有土地。2004 年 5 月 14 日，东莞市人民政府发布了《东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见》（东府〔2004〕149 号），“村改居”工作从试点推行发展到全市推行。到 2007 年上半年，东莞市的东城、南城、万江街道和虎门、樟木头、长安镇已全面完成“村改居”工作，“村改居”后集体土地统征统转为国有土地。然而，部分镇街在开展“村改居”时，并未严格按照该规定或参照征收相关规定严格落实对被征地单位的补偿。 2004年国务院作出《关于深化改革严格土地管理的决定》之时明确：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”2005年3月4日，原国务院法制办公室、国土资源发布《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第(五)项的解释意见》，明确：“根据《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定，经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作如下解释：一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”正式叫停通过“村改居”方式将集体土地转成国有的做法。 同时，土地行政管理上对于历史上已经通过“村改居”，将集体土地转性为国有土地的房屋，上述叫停政策是否具有溯及力，已经变性的房屋是国有土地上房屋还是集体土地上房屋，则语焉不详。 二、行政管理视角下的“村改居”房屋的性质 （一）用地管理系统的交叉 用地报批系统。“用地报批系统”是一个政府政务系统，往往包含“建设用地审批”或“用地审批监管”等关键功能能，但通常不作为一个全国统一命名的单一系统存在，而是以省级为单位进行建设和管理的、一套完整的在线政务审批平台。其数据来源于建设项目用地预审与选址、农转用审批、土地供应等环节，依据建设项目的需求和规划，对拟用地的面积、地类、权属等进行调查和核定，并在审批过程中不断更新和补充数据。用地报批系统不动产数据是有坐标、以宗地为基础的。 不动产登记信息系统。2013年11月20日常务会议决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。2014年11月24日，《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第656号）出台，旨在建立登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”的平台。不动产登记信息系统的数据来源于此前的土地登记、房屋登记以及后期统一不动产登记。据笔者所知，广东早在20世纪80年代已经开展房屋的登记造册工作，远远早于国家不动产统一登记。故早期办理的部分房屋登记可能不符合目前不动产登记的“落图落宗”的要求，存在房屋信息与宗地信息不一致的情况。 “村改居”作为历史产物，会出现权利错位的现象。目前笔者接触到有两种操作（仅为现象描述，并不能穷尽现实之多样）—— 操作一，用地报批系统中，由于未经统一征收报批程序，故该类“村改居”所在的土地，仍为集体土地性质，土地权属人（农村集体经济组织）根据原始材料办理了集体土地所有权证；但房屋的使用权人在“村改居”的过程中，政府对其房屋颁发了国有土地使用证或国有土地房屋证。 操作二，虽未经统一征收报批程序，但由于当时已经通过“村改居”将土地转变性质，故在用地报批系统中显示为国有性质，但村集体并没有收到土地征收相应的补偿；房屋使用人（原宅基地使用权人）在“村改居”的过程中换发了国有性质的房屋权属证书。 （二）“集体土地上的国有性质房屋”的房产证，应否撤销/改正？ 观点一：不应予以撤销。有些城市政府在国务院文件和解释意见出台前即已出台“村改居”的文件，对于已经办理了国有土地使用权证的，应当承认其物权变动效力，不宜撤销。 《不动产登记暂行条例》第三十三条明确：“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”已经依法颁发的各类权属证书继续有效，根据物权登记原则，则应予维持。 观点二：应予改正。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》之十“严格农村集体土地确权登记发证行为”规定：“结合全国土地登记规范化检查工作，全面加强土地登记规范化建设。严格禁止搞虚假土地登记，严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过'村改居'等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。” 上述文件明确，通过“村改居”等方式将农村集体土地所有权转为国有的不动产登记行为，属于“虚假土地登记”行为。但实际操作中，不动产登记中心主动审查房地权利性质不一致，然后予以纠正的情况较为罕见。 三、征收补偿视角下的“村改居”房屋 （一）适用程序 征收过程中，“村改居”的房屋性质（属于国有还是集体），决定了村改居征收的路径。对此，不同判例有截然相反的认定：  （二）补偿标准 最高人民法院曾出台一个与此问题相近的司法解释，见《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳人城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。” 本文讨论的“村改居”，因城乡规划或户籍改革原因集体土地“躲过”征收程序已转为国有，同时也没有补偿土地、房屋的，从文义上与上述司法解释契合。 但对于上述司法解释的理解，（2019）最高法行申5097号《行政裁定书》认为适用国有标准的条件是“集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。如果补偿安置时被征收房屋所在土地已纳入城市规划区，基本实现城镇化，房屋价值已经普遍升值，按照若干年前集体土地征收时的价格进行补偿安置，显然会严重损害被征收人的合法权益。”适用国有补偿标准的前提为，被征收人举证证明征收主体“怠于履行补偿义务”。最高院的案例看来，“村改居”房屋并不适用上述司法解释。 “村改居”属于典型的土地管理制度不完善以及各项管理工作衔接密切等原因造成的历史遗留问题，既需保障村集体经济组织关于宅基地使用权范围内覆盖的土地征收利益，又需保护房屋权利人换证以来的信赖利益。按何种程序、何等标准征收，需通过精心设计，在合法合规的路径下解决。
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