原拆原建—旧城区改造的未来之路

根据南都近日报道，位于广州市中心旧城区的共和村、共和东小区近期开展“原拆原建”模式的老旧小区改造的初步改造意愿摸查，1600户居民中有500户同意“出资”。

这对于近年来举步维艰的旧城区改造而言，无疑是一个重磅的喜讯！如果说花都区不足五十户的集群街项目，是原拆原建模式在广州初试水的话，共和村、共和东小区以其市中心的地理位置、过千户的规模、纷繁复杂的历史遗留问题等特点，而具有无可替代的典型示范意义。

广州市老旧小区改造的“原拆原建”模式法制建设正式起步于去年6月28日广州市住建局和广州市自然资源局联合印发的《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字[2024]15号，以下简称《办法》）。该《办法》于去年7月1日正式实施，作为一份试行的政策文件，尽管存在着内容不尽完善、效力层级低等问题与缺陷，但无疑为老城区旧小区改造奠定了初步的法制基础。

根据南都报道，在本次改造意愿摸查中，改造范围内广大居民（产权人）总体上是积极的，但有两大担忧：一忧“出资”，二忧“烂尾”。

关于出资

资金是一切项目推进实施的前提条件，也几乎是所有项目的共性问题，即便是在经济高速增长、市场空前繁荣的本世纪前二十年，许多项目的资金也是捉襟见肘，更遑论经济下行的当下。办法总比困难多！只要开动脑筋，资金问题是可以通过创新举措及操作过程的勤奋努力得到妥善解决的。

必须首先明确的是，老旧小区的原拆原建改造，是改造范围内居民的自治行为，改不改取决于大多数居民的意愿。相应地，改造所需资金也主要应当由享受改造利益的居民（产权人）来分担。面对改造后居住环境改善、房屋价值提升，大多数的富裕居民家庭实际上是愿意出资的。根据南都报道，出资意愿不强的居民家庭大体两类：一是低收入家庭，二是老年居民。可以想见，这二者在大多数情况下是重合的。律房律地认为，这可以从以下三个方面采取措施解决：

一是针对不愿出资的老人，推行“以房养老”。老人不愿出资的根本原因是收入或收入预期不佳，也有少部分有怀旧情结、不愿再折腾的。推行“以房养老”，以新建的安置房为标的物，换取他人的出资，可以预见一定会有投资人甚至一些大型机构（金融机构、建筑公司等）愿意投资，在老人“百年”后取得房屋产权。在出资范围上，可以根据实际情况约定由投资人按照“老人”的要求负责搬迁及临迁安置等事宜。在具体操作性内容上，可以根据实际情况灵活设计，既可以约定老人“百年”后房屋产权直接归属投资人；也可约定新房建成后产权直接归属投资人（此时投资人可能补偿一笔现金给“老年人”），同时为老年人设定“居住权”；也可约定一定期限，期限内老年人去世的，则按照约定的年化利率计算一个还款金额，由老人的继承人及时足额还款后继承该房屋；也可以做其他不同约定，以平衡投资人与未来继承人的利益关系。

二是针对低收入家庭，优化出资方式。针对低收入家庭货币资金困难的实际情况，可以在货币出资之外，设计“实物”出资方式，如适当降低未来安置房的面积来“出资”。选择实物出资的低收入家庭出资的“面积”可以集中建成商品房（临街商铺、商业办公、住房等）对外出售或出租以“融资”。以共和村为例，新建商品房的平均价格预计不会低于4万元每平方米（各种用途面积综合），低收入家庭只需出资5—10平方米即可完全筹足自家安置房的建设成本。同时，运用最新的设计理念与科技，提升房型设计水平，大力提高空间利用效率，在小户型里呈现大空间。

三是充分利用《办法》规定的新增建筑面积来融资，以降低居民的出资负担。按照《办法》第十条，改造后的地上建筑面积可以新增不超过30%，地下建筑面积不限。实际上这是一个不小的面积增量，尽管这些增量面积主要用于增设电梯、无障碍设施、地下车库等配套及附属设施，补充市政基础设施、公共服务设施与公共安全设施等，但其中的经营性配套设施（如公共服务设施、地下车库等）具有不菲的市场价值，足可用于融资。

关于“烂尾”

律房律地注意到，共和村、共和小区的意愿摸查公开信的落款是某“公司”。联想到本世纪初遍布广州老城区的大大小小几百宗的“烂尾地”、“烂尾楼”项目，以及仅二三年来令人紧张不安的“保交楼”行动，广大居民生出对开发商的不信任，担心“烂尾”，完全可以理解。

如何确保原拆原建项目不烂尾，还需要仔细推敲制度设计。律房律地认为至少可以从以下两方面着手减缓“烂尾”担心：

一是政府组织非盈利机构（或者现有的事业单位）牵头、协调改造工作。由具有政府背景的非营利机构牵头协调意愿摸查、资金汇总、方案设计、招投标、监督验收等工作，预计可以有效避免营利性企业作为建设单位引发的群众担忧。但必须向广大居民讲清楚的是，虽由政府的非营利机构牵头协调改造活动，但该单位仅仅是协调性单位，没有改造的决策权，改造活动按照居民的依法授权合规推进，即原拆原建的改造活动是改造范围内居民的自治活动，不是政府的征收活动，因此，牵头单位不以此盈利，对此也没有任何的资金义务。

二是参考信托制度与公司治理结构完善资金的管理与使用制度。参考《信托法》规定，汇集的改造资金交由银行托管，以免于来自任何方面的追索风险；前述非营利机构负责牵头协调改造活动推进，按照授权使用资金，保障专款专用；改造范围内的居民成立居民大会（居民人数多的，可以成立户代表会议），类似于公司治理结构中的股东会或董事会，同时也是信托受益人（代表），监督各方主体按照授权和目标依法合规推进改造工作，并对未能事先明确且授权的突发重大事项进行多数决。

其他的保障措施

原拆原建，是老旧小区改造的新模式，刚刚起步，一切都还在探索中。以上是律房律地团队综合多年从事城市更新（三旧改造）的经验、《办法》规定，并参考浙江省的做法所做的一些粗略设想。以上设想付诸实施，还需要其他诸多配套措施。

一是土地出让金政策。按照《办法》第二十三条以及《广州市规划和自然资源局关于印发〈广州市国有建设用地使用权出让金计收规则〉的通知》（穗规划资源规字〔2023〕1 号）第二十二条，原拆原建模式中新增的经营性建筑面积（地下车位、公共服务设施，以及上述出资的商品房面积等）都需要缴纳不菲的土地出让金。这会严重影响改造的筹资工作，因此，建议政府大幅度降低此部分的地价水平或者免于计收地价；

二是个别情况下的强力措施。原拆原建模式本质上是改造范围内居民的自治行为，需要协商一致的集体行动。但在陷入集体行动僵局时，必要适当的强力措施介入不仅是必要的，也是必须的，不仅是维护保障改造范围大多数人利益的需要，也是旧城区改建等公共利益的需要，但应当依法进行。对于符合《民法典》278条规定的，大胆适用该规定；对于符合房屋使用安全管理规定的，大胆适用安全管理方面的规定，保障原拆原建的顺利推进。

结语

老旧小区的原拆原建改造，是一件螺蛳壳里做道场的难事，不仅受制于空间有限，还受制于资金难题；老旧小区的原拆原建改造也是一件功德无量的善事，不仅是老城区人民群众的呼声，也改善环境促进发展的需要；同时，老旧小区的原拆原建也是一件代表未来方向的好事，由受益者出资，由出资者收益，是自然常识，由居民自治推进，方能激发生命力。

面对困难，我们只要敢想敢试，大胆创新，不断总结完善，一定可以迎来老旧城区改造的春天。

（作者：龚军伟）