征收非住宅房屋，被征收人要求产权调换，是否必须满足？

现实困惑

在征地拆迁的实务中，产权调换常见于征收住宅房屋的场合，这一方面是由于现实中被征收人以住房产权人居多，另一方面是出于保障居住的刚性要求，住房产权人提出产权调换的，一般都会得到无条件的满足。然而，随着商办、工业等非居住区域改造的蓬勃兴起，征收项目涉及非住宅的情形越来越多，且由于土地价值日益凸显，非住宅的产权人也越来越倾向于产权调换，而非拿钱走人。同时，由于政府强力推进环境保护、产业升级等，非居住房屋的产权调换越来越难以操作，尤其是工业厂房。针对这一难题，律房律地为您分析如下：

法律规定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十一条第一、二款规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

根据上述规定，国有土地上房屋征收补偿方式包括货币补偿和房屋产权调换，被征收人有权选择补偿方式；被征收人选择房屋产权调换的，征收人有义务提供用于产权调换的房屋。该条规定并未区分住宅房屋与非住宅房屋，即非住宅房屋的被征收人亦有权选择房屋产权调换。

司法实践对此也予以认可。在（2019）皖行终1011号案中，安徽省高级人民法院认为：

“《房屋征收补偿安置方案》剥夺了非住宅房屋被征收人选择产权调换的权利，界首市人民政府应当对此采取补救措施，依法保障被征收人的合法权利。”并判决“确认界首市人民政府作出《界首市原化肥厂片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》中对被征收人非住宅房屋仅实施货币补偿的规定违法，由界首市人民政府采取相应补救措施”。

工作实践

那么，针对非住宅房屋的产权调换补偿，被征收人有权选择是否意味着就一定可以适用呢？从实践来看，答案是否定的。

最高人民法院在(2019)最高法行申5098号案中认为：

“给予产权调换选择权的前提条件是，政府要有可供建设产权调换房屋的土地资源。在土地存量资源有限的大背景下，尤其像三亚市这样限制发展工业的国际旅游城市，因客观上难以提供工业用地和非住宅房源，补偿方案没有给予非住宅房屋被征收人产权调换权利，系地方政府根据当地土地利用规划现状作出的合理调整，不违反法律规定。”

此后，山东省高级人民法院在(2023)鲁行终416、417号两案中，也参照最高人民法院的上述意见做出同类裁判。上述裁判观点可总结如下：

1.给予产权调换选择权的前提条件是，政府要有可供建设产权调换房屋的土地资源。

2.客观上难以提供工业用地和非住宅房源的情况下，补偿方案可以不给予非住宅房屋被征收人产权调换权利。

我们无意对最高人民法院在上述个案中的观点正确与否进行辨析，因为房屋征收实践受地方具体政策影响很大，而个案的情形又千差万别。但也正因如此，上述裁判观点不宜作为同类案件的裁判准则。

如何统筹兼顾产权人合法权益与项目推进实施？

法律规定的权利终究是“纸上的权利”，要想将非住宅房屋被征收人补偿选择权落到实处，一套由上至下可供执行的法律法规及政策体系必不可少，这样才能尽可能地缩短法律规定与法律实践的距离。

国务院在制定《条例》时，充分考虑到全国各地土地资源分布情况、经济结构及发展水平等因素的差异，在既定法律框架内最大限度地赋予地方政府在房屋征收补偿中的自治权。我们看到，《条例》第二十一条第一、二款中并未限定：1.政府提供置换房屋的方式仅限于建设；2.非住宅房屋必须用同性质同用途的房屋予以调换。

这样做的目的就是为了保障被征收人最终得到公平、合理的补偿。根据《条例》第二十一条的规定，“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋”。市、县级人民政府需围绕“应当提供”这一义务，因地制宜，制定房屋征收与补偿的实施办法，保障非住宅房屋被征收人产权调换选择权落到实处。

对此，我们来看看广州市的做法。

2021年6月16日，广州市人民政府发布《关于印发<广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法>的通知》（穗府规〔2021〕2号）（以下简称《实施办法》）。《实施办法》一是规定了政府应当采取多种方式筹措安置房源，并不仅限自建房源；二是针对征收非住宅房屋，经与被征收人协商一致，可用不同用途的房屋进行调换。具体如下：

《实施办法》第十三条规定：市、区人民政府应当采取自建、配建、购买及盘活等多种方式负责国有土地上房屋征收项目安置房源的筹措。

《实施办法》第二十八条第四款规定：“征收非住宅房屋，房屋征收部门与被征收人协商一致的，可以不同用途房屋进行产权调换，房屋征收部门与被征收人应当计算被征收房屋价值的补偿金额加上奖励之和与产权调换房屋价值，结清差价。”

以上规定确实在最大限度范围内保障了非住宅房屋被征收人选择产权调换补偿的权利。

如何统筹兼顾产权人权益保护与项目推进，促进二者协同共进是征拆工作永恒的难题。律房律地团队长期致力于房地产政策研究与征地拆迁咨询服务，业务范围遍及珠三角各市，累计服务的城市更新、三旧改造、城中村改造以及征地拆迁项目超过百宗，有力地维护了产权人合法权益，有效地保障了项目的推进实施，积累了丰富的实战经验。