划拨土地使用权可以无偿收回吗？

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第47条集中规定了无偿收回划拨土地使用权的适用情形及附着物补偿，包含三款意思：

其一，划拨土地使用权人因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权；

其二，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府可以无偿收回划拨土地使用权；

其三，市、县人民政府无偿收回划拨土地使用权时，应当根据实际情况，对其地上建筑物、其他附着物给予适当补偿。

第一款和第二款是关于无偿收回划拨土地使用权适用情形的规定，第三款则是关于地上附着物补偿的规定。

在实际工作中，常有人将《暂行条例》第47条规定的“无偿收回”误解为“一分钱补偿也不给”。撇开第47条第三款规定的地上附着物补偿不提，仅就划拨土地使用权而言，也绝非“一分钱补偿也不给”。且听律房律地慢慢道来。

首先，划拨≠〇地价，不意味着完全无偿取得。根据《城市房地产管理法》第23条，划拨用地包括两种情形，一是支付补偿安置等费用后获得划拨用地使用权；二是完全无偿取得划拨用地使用权。从1953年《关于国家建设征用土地办法》直到1998年《土地管理法》，我国实行的一直是政府许可、用地单位自行征地的不动产征用（征收）模式，由用地单位直接向被征地单位支付补偿安置费用并自费平整土地。在城市里，这种模式（城市房屋拆迁）一直持续到2011年。2011年后，无论在集体土地还是国有土地上，政府征收→收储→供地越来越成为主流。使用政府储备土地的划拨用地项目，用地单位需要向政府缴纳综合开发费（补偿安置费、土地一级开发费用等）。因此，付费才能取得划拨用地使用权是绝大多数情况，完全无偿则极为罕见。自然资源部法规司魏莉华同志著《新〈土地管理法〉释义》一书（P110）也明确指出“划拨土地使用权不能简单地与无偿取得土地使用权画等号。在现实中，绝大多数土地使用者是在缴纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。”

其次，划拨比起出让，支付的地价中仅仅是不含政府土地纯收益。一般认为，地价由三部分构成：土地取得费（征地或拆迁的费用及相关税费）、土地开发费用和土地纯收益。各地《基准地价标准》均将基准地价定义为在正常市场条件、“五通一平”的土地开发程度和设定容积率下，某一时点的区域平均熟地价格。有的《基准地价》进一步直接表述由前述三部分构成，如《广州市基准地价的基本内容（2019）》第二条；也有的《基准地价》仅表述为熟地价格，未进一步表述其构成，如《肇庆市端州区城镇基准地价更新项目成果（2023）》第二条。如上所述，划拨≠无偿，结合本要点关于地价的分析，可以说划拨仍然需要支付地价，只是少了地价中的政府土地纯收益而已。通常认为，政府土地纯收益在地价中的占比大约为40%（这部分也叫土地出让金），这在中央和地方的多份文件中可以得到证明，原国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第26条规定“（划拨）土地使用权出让金，……，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。”广州市2010年《国有建设用地使用权出让金计收标准》在附件1明确规定“土地纯收益是土地所有者权益的价值体现。除公开出让外，本通知所指土地纯收益按相应用途基准地价的40%确定。”

最后，《暂行条例》47条规定的“无偿收回”应做限缩理解，即无偿仅限于土地纯收益对应部分。如上所述，建设用地使用权人在取得划拨用地使用权时并非完全无偿，而是支付了地价的大部分（补偿安置费+土地开发费等）。对此，无疑应当予以补偿。

如何补偿划拨用地使用权？

首先，应当由市、县人民政府作出收回划拨用地使用权的决定。需要注意的是，依据《暂行条例》47条，这里的收地主体原则上应当是市、县人民政府，不是当地的土地管理部门。不过，根据《土地管理法》第58条，经市、县人民政府批准，当地的土地管理部门也可以作出收地决定。

其次，委托具有相关资质的房地产估价机构评估划拨用地使用权的价格。根据《土地管理法》第58条，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。适当补偿就是公平合理的补偿，公平合理补偿的方式就是市场评估价补偿（见《什么是公平合理的补偿？》）。为了规范划拨用地使用权评估行为，2019年5月31日，自然资源部办公厅发布了《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》。

可见，收回划拨用地使用权，绝大多数情况下并非无偿，也绝不仅是补偿成本（补偿安置费+土地开发费），而是市场评估价的补偿。在绝大多数情形下，不予补偿而无偿收回，或者仅仅给予成本的补偿，均是错误的。

作者简介：龚军伟，广东华宪润科律所首席合伙人，律房律地创始人，广州市人民政府外聘法律顾问，广东省自然资源厅咨询专家委员会专家、广东省三旧改造协会监事长