说说三旧用地完善征收手续那些事2021-11-12 14:17作者:许艳浏览数:3次
在“三旧”改造尤其是旧村改造项目中,经常会遇到一些土地,历史上曾签署过征地协议,可能已经完全支付了补偿款,现状由非村单位或居民占用使用,但整块土地没有权属登记。此类土地如何确认权属,是旧改推进过程中比较棘手的问题。笔者结合实务经验就该问题尝试进行以下探讨。 一、国家征收土地有严格要求 自新中国成立以来,国家为征收集体土地颁布了一系列法律法规,提出了明确要求,并且随着法治建设的日趋完善,征地的程序亦愈发严格。 (一)新中国成立后至改革开放前征地程序逐步确立 1953年12月,政务院颁布实施《国家建设征用土地办法》,1958年1月修正。该《办法》规定因国家建设需要征地时,由用地单位向土地所在地的县级以上人民委员会申请核拨,并附上对被征地者的补偿、安置计划,以及经批准的建设工程设计文件,施工时间文件和土地所在地的县级或者乡、镇人民委员会的书面意见。经核拨后,用地单位还须协同当地人民委员会向群众进行解释,使群众自觉服从后才能正式确定土地的征用。 (二)改革开发后土地征收程序进一步规范 随着我国经济的发展,国务院于1982年5月公布了《国家建设征用土地条例》,将征地的程序设置为申请选址→协商征地数量和补偿安置方案→签订协议→核定用地面积→划拨土地五个阶段,并且明确了每个阶段的工作要求。 1986年《土地管理法》专设了“国家建设用地”一章,要求建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府的批准文件,向土地管理部门提出用地申请,经县级以上人民政府审查批准后,由土地管理部门划拨土地,并且由用地单位支付土地补偿费、安置补助费。 20世纪90年代后期,随着国家工业化、城镇化进程的加快,耕地保护和粮食安全受到越来越大的威胁。为此,国家于1998年启动了旨在保护耕地的《土地管理法》的修改,规定了更加严格的征地程序,包括:(1)征地审批权上收于国务院及省级人民政府;(2)征用农用地的,须先行办理农用地转用审批;(3)人民政府发布征地公告;(4)权利人办理征地补偿登记;(5)确定征地补偿安置方案后公告并听取意见;(6)落实补偿事项。 (三)新一轮征地制度改革后更加严格 2004年10月,国务院印发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,从完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序、加强对征地过程监管四个方面对完善征地补偿和安置制度作了部署。其中,针对征地程序强调:(1)在征地报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;(2)拟征土地现状的调查结果须经权利人确认;(3)确有必要的,国土部门应当组织听证;(4)除特殊情况外,应予以公示经批准的征地事项;(5)征地补偿安置不落实的,不得强行使用被征土地。 根据最新的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及相关规定,最新的征收集体土地程序可以整理为:发布土地征收预公告→开展土地现状调查→开展社会稳定风险评估→拟定征地补偿安置方案→发布征地补偿安置方案公告→组织听证→办理征地补偿登记→签订征地补偿安置协议→申请土地征收审批→发布土地征收公告→作出征地补偿安置决定→支付征地补偿安置费用→交付接收土地→产权注销→办理征地结案等十五个步骤,并且相关规定更加明确落实每个步骤的责任主体以及操作规范。 小结: 通过梳理新中国成立以来征地程序的沿革可发现,集体土地要转性为国有土地都须经过一系列严格的法定程序,其中提出申请、确定补偿方案、行政审批、落实补偿权益是几乎各个时期共有的法定程序。笔者将其归类为实质性补偿程序以及行政审批性程序,其中实质性补偿程序是否完成是判断土地性质是否转化的关键判断依据。 实质性补偿程序主要是指与被征地的权利人签订征地协议,将约定的补偿权益落实到位并且权利主体对征地没有异议。行政审批性程序主要指申请审批手续等行政程序。 二、“三旧”改造中因历史征地手续不完整导致土地性质确认困难的类型 结合“三旧”改造实务经验,笔者整理出以下几种因历史征地手续不完整导致土地性质确认困难的类型: 1.该地块历史上存在过征收,旧改项目在办理土地确权时自然资源行政主管部门核发了集体性质或国有性质的土地权属证明文件; 2.签订征地协议后,相关征地补偿权益已落实到位,但未办理后续征地结案手续,政府相关部门就该土地以国有性质进行开发建设; 3.签订征地协议后,相关征地补偿权益已落实到位或部分落实,未办理后续征地结案手续,该地块仍由集体使用。 三、“三旧”改造中因历史征地手续不完整导致土地性质确认困难的处理建议 众所周知,“明晰产权、保障权益”是“三旧”改造的前提性基本原则,未经确权不得改造,因此土地权属的确认对于“三旧”改造推进工作至关重要。就“三旧”改造中因历史征地手续不完整导致土地性质确认困难的问题,笔者认为可按如下顺序进行判断: (一)以土地权属证明文件所载性质为准。根据《中华人民共和国民法典》第二百一十七条:“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。”不动产权属证书具有物权公示效力,土地征用协议以及土地使用权出让合同均为债权性文件,仅代表合同双方的意思表示及合意,不具有物权证明效力,因此在没有相反的证据推翻的情况下,可按目前所掌握的土地权属证明文件所载的土地性质为准进行认定。 (二)征收过程中实质性补偿程序落实到位并且土地已按国有性质使用的,建议认定为国有性质。根据前述可知,实质性补偿程序是否落实到位是政府批准征地的前提。事实上,征收集体土地也是一个“土地交易”的过程,政府是买方,农民集体组织是卖方。当政府将约定的补偿权益落实到位,并将该土地以国有的形式进行利用,并且农民集体对此没有异议的情况下,实质上政府已经“对价”取得被征收土地的所有权,即土地性质已经实质上转为国有。 本观点可以在《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)以及《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》(广东省人民政府令第279号)得到支持。 《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》第六部分“分类处置,完善‘三旧’改造涉及的各类历史用地手续”明确:“已与农农民集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿,且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的,可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续”。结合《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第十六条、第十八条、第十九条,在符合国土空间详细规划;已纳入省“三旧”改造地块数据库;土地界址、地类、面积清楚,土地权属无争议;在规定期限前与农农民集体经济组织、农户签订征地补偿安置协议并已经落实;且未因征地补偿安置产生纠纷;已按要求落实听证程序和办理社保审核等条件的情况下,可以完善集体土地征收手续。 前述两个文件均强调了在实现“签订征地协议”、“落实补偿权益”、“被征地主体无异议”三个关键的要件时,可以针对历史征地手续不完整的地块完善用地手续。值得注意的是,两个文件均使用“完善”一词,完善是针对瑕疵而言的,笔者认为“三旧”政策认可在符合特定条件时,即使征地手续不完整,但是土地性质已经因“对价”交易发生了实质转变,只是需要完善相应的政府行政手续。 (三)征收过程中实质性补偿程序未全部落实到位并且土地仍然按集体性质使用的,可选择完善征收程序或者“退征还集”。由于历史原因,土地在征收过程中补偿安置未落实到位,或者只进行了部分补偿的情况下,实际上未全部支付“对价”转变该地块的所有权性质,因此针对此种情形可以根据旧改项目的实际需要,选择由政府补全落实相关补偿,依据相关规定完善征收手续,或者与农民集体协商退还已取得的补偿,确认该地块为集体性质。 在国家经济快速发展的阶段,土地的使用尤其是建设用地的使用往往是城市发展的重要资本,在相关规定制定不够周全完善的情况下,快速发展会引发一些不规范的用地行为,在所难免。兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性,通过“三旧”改造不仅会暴露历史用地问题,还可以修正用地手续,使得土地使用更加规范,更能全面保障土地权利人的合法权益。以上是笔者对因历史征地手续不完整导致土地性质确认困难问题引发的一些思考,不同的案例适用的解决方案不尽相同,未来可在实务中探索新的解决思路。 下一篇: 从软、硬实力看旧村改造中村的话语权
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