城中村改造与新生儿的身份

面对新的生育政策，曾有村干部向律房律地提出疑问：

首先，根据《农村集体经济组织法》第12条的规定，对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。新生儿作为集体经济组织的成员，是否必须予以股份分红？

其次，村规民约中规定新生儿可以获得集体股份分红，是否与农村经营性资产量化折股管理中“生不增、死不减”的大方向背道而驰？

一、从家庭联产承包制到集体经营性财产收益权折股量化

《宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”家庭联产承包责任制是中国现阶段农村的一项基本经济制度。

家庭联产承包责任制通过调整农村生产关系，调整国家、集体和农民三者之间的分配关系，将原来的“工分制”调整为“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制，极大地调动了几亿农民的生产积极性。

二十世纪初，由于城市化的进程，农村人口向城市流入，造成了农村耕地、资产的大量荒废。为了盘活农村集体经济，中央开始了农村集体产权制度的改革试点。

中共中央、国务院2016年12月26日颁发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)之（九）要求，“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。

二、集体经济组织成员身份与股东身份的分离

虽然《农村集体经济组织法》第十二条要求，对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。但实践中集体经济组织成员，并不完全与股东身份重合。

在《农村集体经济组织法》出台前，部分地区性的政策文件中，都有对于集体经济组织成员身份与股东身份关系的分离的理解。具体如下：

（1）《板芙镇农村集体经济组织成员身份认定实施意见》——对于股权固化的村，要求“按照‘股权固化不变，成员增减调整，权益户内共享’的思路，在维持现有股权固化的基础上，依法认定集体成员身份，探索建立集体成员增加和退出机制，以股权继承、流转或分享户内股权等方式，作为解决家庭新增人口取得股权（集体收益分配权）的重要途径……对于长期在外地工作和生活且户籍已迁出本地，或者已定居国外（境外）且取得外国国籍的，不能履行组织章程规定义务的集体成员，可引导其流转或放弃股权，退出集体成员身份；若暂无法流转股权或确实不愿意放弃股权的，可在保留其股权收益分配的前提下，引导其放弃集体成员身份，不再参与本集体经济组织有关管理和民主表决等事宜。”

（2）《南区农村集体经济组织成员身份认定指导意见》——“对符合本集体经济组织新增取得组织成员身份的人员，可向本集体经济组织申请和备案，审核公示无异议后，依法取得组织成员身份和合法权益，并进行登记管理。如按照组织章程规定，获得股权（集体收益分配权）的新增组织成员，可同等享受本集体经济组织的股权（集体收益分配权）权益……对于长期在外地工作和生活且户籍已迁出本地，或者已定居国外（境外）且取得外国国籍的，不能履行组织章程规定义务的组织成员，可引导其流转或放弃股权，退出组织成员身份；若无法流转股权或确实不愿意放弃股权的，可在保留其股权收益分配的前提下，引导其放弃组织成员身份，不再参与本集体经济组织有关管理和民主表决等事宜。”

上述文件、案例显示，农村集体经济组织成员身份与获取股权（集体收益分配权）并不完全重合：其一，因股权实行静态管理，故获得农村集体经济组织成员身份并不等同于获得集体经济组织的股权；其二，没有农村集体经济组织成员身份的人，可以保留股权收益分配的权利。

三、“生不增、死不减”静态管理的规则

（一）“生不增、死不减”是家庭联产承包制的精神内核

“生不增、死不减”，是家庭承包经营必然内核，是“有恒产者有恒心”经济规律的响应。在同一个村，每年的出生人数与死亡人数又不可能保持平衡。如土地承包需要跟随人口增减调整的，几乎每年都要调整土地，则每家每户都不敢在承包地上做长久的投入，不想改良土壤，得过且过。

《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出，“党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年……农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。农户承包地要保持稳定，发包方及其他经济组织和个人不得违法调整……。”

除中央文件外，该原则也落实到法律层面，有《农村土地承包法》明确规定，农村土地承包经营的权限为30年。从《物权法》到《民法典》，一直将农村土地承包经营权作为物权予以保护。

（二）折股量化管理对“生不增、死不减”原则的传承

在产权改革的试点中，股权管理有两种形式，一种是动态管理，在一定时期内随着人口的增减而调整股权或者份额。另一种是静态管理，也就是“生不增、死不减”，保持稳定。从试点情况来看，选择静态管理的占大部分。在试点的基础上，2016年《意见》也提出了“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”

律房律地认为，集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员后，采用“生不增、死不减”的静态管理原则，是对家庭联产承包制内核精神的传承。无论是家庭联产承包制还是集体经营性资产量化折股，采用“生不增、死不减”的管理模式，都是对“有恒产者有恒心”这一基本经济规律的响应。

（三）对于“生不增、死不减”认识的修正

1.“生不增、死不减”的两面性

“生不增、死不减”的管理模式给农村集体经济组织带来的是清晰稳定的收益分配机制，至少在广东沿海地区极大地推动了农村集体经济的发展。律房律地同时认为，二十世纪至今广东沿海地区的“三旧”改造、城中村改造能够顺利推进，也有赖于该稳定的利益分配机制，该机制极大地推动了城市化的进程。

但“生不增、死不减”静态管理模式，也造成了不少的社会矛盾，甚至偏离了农村集体经济组织“集体所有”的本质。多表现为：一，新生儿不获得股份的代际资源失衡问题；二，已经脱离农村生活仍能获得股份分红的资源失衡问题；三，实际依赖农村生活的外来人口未能获得股份分红的资源失衡问题。本文提出的问题，即为其一。

2.“生不增、死不减”并未落实为法律条文

对于农村经营性资产量化折股的问题，《意见》所用之言语为“提倡”。且经过多年的探索，“生不增、死不减”的原则均未落实为具体的法律条文。

《农村集体经济组织法》第四十条规定：“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。……国务院农业农村主管部门可以根据本法制定集体经营性财产收益权量化的具体办法。”

由此可见，《农村集体经济组织法》对农村经营性资产量化折股这一经营方式是予以认可的，但并不强求；同时对于如何量化折股，则需由国务院农业农村主管部门继续制定具体办法，未作强制性规定能够。

综合以上几点我们可以看出，对于农村经营性资产量化折股实行“生不增、死不减”静态管理，并不是法律的强制性要求，而是中央对于集体产权改革的一个试验方向，在过往十数年的试验过程中，其作用有正反两面。

四、探索过程中应充分尊重村规民约的自治性

回到本文的问题本身：

首先，《农村集体经济组织法》第十二条虽然明确要求新生儿应当认定为集体经济组织成员，但实际操作中集体经济组织成员的身份与获得股权（集体收益分配权）并不必然画上等号。即，即使《农村集体经济组织法》第十二条明确新生儿应获得集体经济组织成员的身份，但并不强制要求村集体必须要配股给该新生儿。

其次，“生不增、死不减”的股权管理规则，实际上有其根深蒂固的制度渊源以及经济规律基础，是推动农村集体产权改革的一项重要原则。但该原则并未落实为法律规定，是农村集体产权改革的摸索方向。律房律地认为，在村规民约中约定新生儿获得集体股份及按照股份分红，没有法律上的障碍。同时，“生不增、死不减”的管理规则，已经引发不少社会矛盾，有待修正认识。

最后，集体产权改革的方向，应当朝着将农村集体经济组织作为一个完整的、理性的法人组织看待。在此前提下，应当充分尊重农村集体经济组织本身的意愿。新生儿作为集体经济组织的成员，是否予以股份、如何给与股份分红之事宜，在村规民约应作出相应的股权管理规则。无论是偏重效率“生不增、死不减”，还是偏重公平的出生即获得（或定期调整），均属于村内村民自治之范畴。