“毛地”出让的法律后果：无效还是解除？

在司法实践中，针对政府“毛地”出让行为，关于出让合同的效力认定问题，始终存在广泛的争议。律房律地认为,此争议的核心，在于土地出让合同的法律性质归属——其究竟应被视为民事合同，还是行政协议。尽管《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十二条明确指出，国有土地使用权出让合同本质上属于行政协议，但该条款亦同时强调，鉴于行政诉讼法及相关司法解释尚未将国有土地出让合同明确纳入行政诉讼受案范畴，故若当事人选择民事诉讼路径解决争议，人民法院应尊重其选择。这一选择的不同，直接导致了合同效力认定的差异，因为民事诉讼与行政诉讼在合同无效性的认定规则上存在显著差异。

在民事诉讼途径中，最高人民法院（2018）最高法民申 676 号、（2019）最高法民终2013号等《民事判决书》均依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，即“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”，进行裁决。尽管国务院、国土资源部发布的文件明确禁止“毛地”出让，但这些文件属于部门规范性文件，并非法律或行政法规，因此不构成法律的强制性禁止规定，不能直接导致合同无效。这些案例确立了民事诉讼程序中国有土地使用权出让合同效力认定的基本标准，即除非法律、行政法规明确禁止，否则“毛地”出让并不必然导致出让合同无效。

尽管无法直接主张合同无效，但土地受让权人仍可基于政府“毛地”出让构成根本违约，导致合同目的无法实现为由，请求解除合同并获得救济，此观点在司法实践中得到了广泛支持：

《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：……（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；……。”

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”

根据以上规定，在行政诉讼程序中，合同的无效性判断则依据《行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条等相关规定。这些条文明确了行政行为存在重大且明显违法情形时，人民法院应判决确认行政行为无效，并可能责令采取补救措施或赔偿损失。具体案例可以参考（2017）鲁02行终345号《行政判决书》，因案涉地块上存在高压线，导致被上诉人在竞得的土地上无法进行开发建设，上诉人在土地不符合国土资源部门供应条件的情况下进行挂牌出让，违反了相关规定，故判决确认土地出让合同无效。

土地出让合同属于民事合同还是行政协议目前在司法实践和学术研究领域依然存在激烈地讨论，同时人民法院对当事人选择争议解决途径持开放立场，当事人可以选择行政诉讼途径或是采取民事诉讼途径解决出让合同争议的，人民法院应当尊重当事人的选择。从中看出，司法审判机关更注重从实质上解决出让合同纠纷，将决定权交予当事人抉择，更尊重当事人起诉时自行选择的案由。但是，不同的诉讼程序所适用的裁判规则会有所不同，当事人应充分了解不同诉讼程序的裁判规则，结合自身实际情况，选择合适的案由和程序，以最大限度地维护自身合法权益。

龚军伟，广东华宪润科律师事务所首席合伙人，律房律地创始人，广州市人民政府外聘法律顾问，第十届广州市律师协会房地产和城市更新专业委员会主任委员。

许艳，广东华宪润科律师事务所专职律师，律房律地团队成员。