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国有土地使用权出让合同诉讼的路径选择

2024-10-09 17:06作者:许艳浏览数:1
文章附图

禁止“毛地”出让,实行“净地”出让,是土地管理工作的一条红线。据不完全统计,自2004年至今,有关部门至少颁布了十二件相关法规或文件,反复强调这一要求(见律房律地之《现行法律法规关于“净地”出让的规定》)。一般认为,“净地”出让要求出让人在土地出让前应当处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系,确保没有法律经济争议或纠纷,完成必要的通水、通电、通路、围挡等基础设施建设,并进行土地平整,使出让地块具备施工设备与人员进场的道路、施工所需的供水和供电等动工开发所必需的基本条件。


然而,实际工作中“毛地”出让仍时有发生,致使土地受让人不能按期动工开发。在当下房地产市场低迷的大背景下,受让人该如何通过解除出让合同来维护自身合法权益,出让人又该如何依法办事,降低法律风险,是当下土地一级市场的热点与焦点问题。


一、出让合同应属于行政协议?

关于出让合同属于民事合同还是行政协议,在我国司法审判实务中,有一个变化演进的过程。在当前司法实践中,最高人民法院已通过司法解释性质文件及判例,对国有土地使用权出让合同的法律属性进行了明确界定。根据《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十二条,从法律属性上看,出让合同无疑属于行政协议之典型范畴。这是因为行政机关为实现公共利益或行政管理目标,行使行政职权,与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议,均属行政协议范畴。具体到国有土地使用权出让合同,系土地管理部门为实现土地行政管理目标,行使法定职权,与受让人签订的具有行政法权利义务内容的协议,故属行政协议无疑。此外,最高人民法院亦通过诸如(2020)最高法行申11747号等案例,进一步对此予以明确。


不过,这仍存有争议。


二、受让人维权之路—民事诉讼还是行政诉讼?

尽管出让合同作为行政协议,其争议原则上应纳入行政诉讼范畴,但实践中是否只能通过行政诉讼解决,律房律地认为存在讨论的空间。最高人民法院的司法解释及司法解释性质文件表明,此类合同争议并非绝对排斥民事诉讼路径。


《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释(2020修订)》即将此类案件定义为民事案件进行受理;最高人民法院《民事案件案由规定(2020修订)》第86项“建设用地使用权合同纠纷”之(1)也将“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件案由。


同时,《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十二条亦指出,行政诉讼法和相关行政诉讼的司法解释尚未明确国有土地出让合同属于行政诉讼的受案范围,当事人选择民事诉讼途径解决争议的,人民法院应当尊重当事人的选择。


因此,受让人在提起出让合同诉讼时,依法可选择行政诉讼或民事诉讼路径。


三、如何抉择?

提起出让合同诉讼,当事人需综合考虑多种因素,需对比分析行政诉讼与民事诉讼的差异,包括诉讼成本、诉讼时效的长短、举证责任分配、管辖法院的便利性等,以选择最有利于自身权益保护的诉讼方式。


(一)诉讼费用负担差异

根据《诉讼费用交纳办法》第三章“诉讼费用缴纳标准”,行政诉讼与民事诉讼实行不同的收费标准。行政诉讼的诉讼费用相对较低,除商标、专利、海事行政案件外,其他行政诉讼的诉讼费用为每件50元。而涉及财产纠纷的民事诉讼则按标的比例分段累计交纳,一般情况下远高于行政诉讼。


因此,在诉讼费用方面,行政诉讼可能对受让人更为有利。


(二)诉讼时效(起诉期限)不同

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)第二十五条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定,即适用三年的诉讼时效,且也适用民事诉讼时效之中止、中断规定;而针对对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。


根据以上规定,如果出让合同纠纷作为行政纠纷案件受理,仍会存在适用两种不同起诉时效规则的情形:受让人作为行政相对人直接针对行政协议起诉出让人的,则适用民事诉讼时效的规定;直接起诉出让人变更或解除行政协议等的行政行为的,则适用行政诉讼的起诉时效规则。


(三)举证责任不同

在行政诉讼领域,司法裁判遵循《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款,重点审查行政机关在订立、履行、变更、解除行政协议中的法定职权、程序合规性、法律适用准确性及是否存在滥用职权、明显不当等问题。此时,举证责任落在行政机关(被告)肩上,需证明其行为的合法性。


相比之下,民事诉讼则强调合同主体的平等性,举证责任分配遵循“谁主张,谁举证”的原则。这意味着,在民事诉讼中,提出主张的一方需承担举证责任,以证明其主张的合理性。这种差异体现了行政诉讼与民事诉讼在举证责任分配上的不同逻辑和侧重点。