《中华人民共和国土地管理法（2019）》（下称《土地管理法》）第六十二条第四款：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第六十六条：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；......依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。......”

根据上述规定，收回集体土地使用权的要素包括：1、收回主体是村集体经济组织；2、收回目的，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设；3、收回程序，村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准。4、收回补偿，应对集体土地使用权人给予适当补偿。

2、依据村民会议决定收回

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：......（六）宅基地的使用方案；......（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”宅基地的使用应包括全流程，即分配、建设、使用以及收回等内容，宅基地收回也是宅基地使用的题中应有之义。村集体经济组织可依据村民会议决议收回宅基地使用权。

需要注意的是，有观点认为村集体依据以上两部法律规定实施的收地行为，性质不同，前者属于村集体依据法律法规授权实施的行政行为，后者属于村民自治行为。律房律地有其他文章深入探讨这一问题，本文不再赘述。

（二）收回的流程

在法律法规及政策层面，虽未明确收回集体土地使用权具体流程，但从司法实践角度出发，法院认定“政府批准收回集体土地使用权”合法时所考量的因素，基本可以梳理出“收回集体土地使用权”的实操流程。主要有以下几步：

1、村集体经济组织按“四议两公开”完成“收回集体土地使用权”的民主议定程序（含公示，下同）。2、村集体将民主议定及收回申请材料上报属地镇街。3、属地镇街对村集体民主议定程序及结果进行审核后，报原批准机关。4、原批准机关审核无误后作出批复。5、原集体土地使用权人既未提起行政复议也未提起行政诉讼，或虽提起复议或诉讼，但批复被认定合法有效。（参见案例：①赵树栢与天津市北辰区人民政府行政决定一案，案号：（2019）最高法行申10757号、(2019)津行终68号。②赵八斤与山西省太原市万柏林区人民政府土地使用权批复一案，案号：（2020）最高法行申410号、（2019）晋行终193号）

（三）收回的合法性审查要点

除上述流程外，人民法院在司法实践中，对收回集体土地使用权决定及批复重点审查以下几方面内容：

1、是否基于公共利益收回。司法实践中，普遍认为旧村改造、城中村改造具有公益性质。

2、作出收回决定的主体是否为村集体经济组织。由区人民政府直接作出收回集体土地使用权的决定，则会被依法撤销或认定为“行政行为违法”。如在王桂花与山西省太原市小店区人民政府土地行政决定一案（案号：（2018）最高法行申7573号）中，一审、二审以及再审法院均认为“法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非政府。因此，被告小店区人民政府5号决定违反上述法律规定，由于被告已改变其行政行为，法院确认5号决定违法”。

3、村集体民主议定程序是否合法有效，即是否符合《中华人民共和国村民委员会组织法》、村集体经济组织章程等对表决层级、表决通过比例等规定。

4、有无依据生效的拆迁补偿方案，对原集体土地使用权人（即被拆迁人）给予适当的补偿。如在赵八斤与山西省太原市万柏林区人民政府土地使用权批复一案（案号：（2019）晋行终193号）中，山西省高级人民法院认为，“彭村社区居民委员会彭村社区居民委员会收回土地使用权决议、请示及《关于同意收回万柏林街道彭村社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的批复》中均对补偿问题作了相应安排，符合土地管理法第六十五条第二款的规定，被诉批复行为的内容合法。”最高人民法院也认可上述观点。这证明收回集体土地使用权的决定、批复等有无对原土地使用权人作出补偿是法院认定决定、批复是否合法有效中的重要考量因素。

二、关于行政处理的分析

（一）行政处理的依据

目前，除地方性法规《广州市城中村改造条例》第二十七条规定外，法律、行政法规层面均未涉及村集体收地过程中的行政处理问题。其实，行政处理也可以参照或类比国有土地上房屋征收、集体土地征收程序中的补偿安置决定，进行解释或合理性论证：

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十八条：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。......”

地方性法规《广东省土地管理条例》第三十五条：“对个别未达成征地补偿安置协议的，由县级以上人民政府在征收土地公告期满后，依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定，......被征收土地的所有权人、使用权人......在征地补偿安置决定规定的期限内不交出土地的，由县级以上人民政府作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”

根据上述规定，对于作出征收决定后，集体土地的使用权人仍不执行征收决定的，由县级以上人民政府作出责令交出土地的决定。那么，参照上述规定，城中村改造项目中，原批准用地的人民政府作出同意收回集体土地使用权的决定，相当于“征收决定”，原土地使用权人在限期内未交回土地的，县级以上人民政府则可作出行政处理决定，责令交回土地。

（二）行政处理的司法判例

司法实践中，最高人民法院对于“原集体土地使用权人限期仍不交回土地，经村集体经济组织申请，地方人民政府作出行政处理决定”的做法也是支持的。如：

在赵树栢与天津市北辰区人民政府行政决定一案（案号：（2019）津行终68号），天津市高级人民法院认为，在天津市北辰区人民政府就收回村民宅基地使用权的请示作出批复后，原宅基地使用权人既未提起行政复议也未提起行政诉讼，该批复已生效。村民未在村集体要求的限期内腾空房屋、交出宅基地，张湾村依法提出《关于责令王仲义、王宝柱、张成山等31户限期交回宅基地使用权的申请》，天津市北辰区人民政府作出责令限期搬离的《行政决定书》，不违反法律规定。最高人民法院也认同该观点，在再审程序中，维持了天津市高级人民法院判决，驳回了赵树栢的再审申请。

（三）行政处理的前提

1、原土地使用权人限期仍不交回土地，是启动行政处理的前提

《广州市城中村改造条例》第二十七条第二款规定“原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理。”根据该规定，集体土地使用权人在限期内不交回土地，是启动行政处理的前提，该条件是基于行政处理的性质所决定的。

2、行政处理程序依申请启动

在村集体未作出收回集体土地使用权决定前，地方政府无法以行政强制力手段干涉村集体经济组织“集体土地使用权”该资产的处置。村集体经济组织作为所有权人依据现行法律法规对该资产作出处置决定，且仍有争议，导致对城中村改造项目产生不利影响时，地方人民政府基于维护、实现城中村改造公共利益的必要，可以根据《土地管理法》第六十六条、《广州市城中村改造条例》第二十七条规定作出收回集体土地使用权的决定。

但是，行政处理由村集体经济组织还是改造主体提出申请是有争议的。律房律地认为，该两主体提出申请都有其依据和现实意义。理由如下：

一是村集体经济组织作为集体土地所有权人，当然享有提起行政处理申请的权利。二是改造主体作为城中村改造项目的推进和实施主体，有权提起行政处理申请。律房律地认为，改造主体作为整个项目所涉具体事项的推进、实施主体，其有义务和职责按照经批复的改造方案推进改造工作。如因集体土地的原土地使用权人导致改造项目受阻，改造主体作为利害关系人也有权利提起行政处理申请，这也是改造主体推进改造的职责。但该观点能否获得政府或司法实践的认可，有待进一步证明。

（四）行政处理流程

目前，暂无收回集体土地的行政处理的流程，结合现有法律法规和司法判例，律房律地认为，行政处理流程应包括以下几个步骤（仅供参考，最终以政府出台文件为准）：

参照：1、赵树栢与天津市北辰区人民政府行政决定一案（案号：（2019）最高法行申10757号），2、《佛山市南海区人民政府办公室关于印发佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法的补充规定的通知》（南府办〔2021〕24号）。

三、总结

综上，城中村改造项目具有公益属性，因城中村改造项目推进需要，村集体经济组织有权以民主议定表决收回村集体土地使用权。而经批准后生效的收回决定要求原土地使用权人限期交回土地，但其逾期不交回的，可申请区人民政府作出行政处理决定。至于行政处理决定的具体程序，则有待进一步的政策出台加以明确。

上一篇： 车辆乱停乱放，社区有权拖移吗？

下一篇： 新控规可以消灭或变更存量建设用地使用权吗？