改造主体 ≠ 征收主体

一、问题的由来

2023年4月28日，中共中央政治局召开会议研究部署在超大特大城市开展城中村改造工作；同年7月，国务院办公厅颁布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发[2023]25号，以下简称25号文），进一步明确城中村改造的目标、原则与要求；各大城市也都结合本地实际，密集出台来诸多落地操作细则。在国家政策强力推动下，在城市政府高效组织下，城中村改造忽如一夜春风来，在各大城市遍地开。

客观地讲，比起“三旧”改造之旧村庄改造，去年以来的城中村改造紧紧依托现行成熟的法律体系，其中的法律关系更为简单、清晰、明了（以下本文称之为城中村改造新模式）。然而，在微操层面，由于种种原因，也会出现一些歧义、争议。最近，律房律地团队接到一个来自某市某标杆城中村改造项目的咨询。在一份旨在规范/约束区政府及其相关职能部门、属地镇街、改造主体等城中村改造参与各方分工的工作协议，居然堂而皇之地出现了改造主体委托属地区政府部门实施征收工作的表述。这着实让人大吃一惊。

二、改造主体依法不能是征收主体

众所周知，城中村改造新模式的基本特点是“政府依法征收、公开净地出让”。在现行法律体系中，不动产征收有且仅有两类：一类是征收集体土地所有权；一类是征收国有土地上的房屋所有权。根据《土地管理法》第45-47条，以及国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条、第8条，（不动产）行政征收权作为一项行政职权，专属于人民政府，无论征收集体土地，还是征收国有土地上的房屋，征收主体只能是人民政府，连政府职能部门都不可以。改造主体作为企业，即便是全资国有企业，也不可能享有此项职权。既然无此职权，何来委托之说？

事实上，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条，企业作为经营性单位，连接受征收主体委托成为征收实施单位都是不可以的。

三、改造主体=融资平台+承建单位+征拆服务商

作为企业的改造主体既不是征收主体，也不是征收实施单位。这在规范不动产征收行为的两部常用法律中有着清晰规定。那么，本文开头提到的那篇工作协议为什么还会犯下如此低级的错误呢？

律房律地认为，这可能是混淆了原“三旧”改造中旧村庄改造之改造主体的概念所致，当然，也可能是有关部门出于拈轻怕重的本能而放着明白装糊涂。

“三旧”改造中的旧村庄，既是改造的对象，也是改造的主体，是改造范围内集体土地的产权人，在整个改造过程中居于中心地位。

而新模式的城中村改造，无论是25号文，还是国家部委的相关文件，抑或《广州市城中村改造条例》，均未出现“改造主体”这个概念。只是在广州市住建局印发的《广州市城中村改造项目改造主体选定工作指引》等文件中出现这一用语，并将其定义为介入前期工作的全资国有企业（可见，在新模式的城中村改造体系里，改造主体并非严谨、完善的法律概念）。

如此一来，词还是那个词，内涵已是天壤之别。根据广州市住建局的文件，城中村改造新模式下的改造主体的功能可以概括为三个方面：

一是融资平台。这是当前城中村改造严重依赖专项借款大背景下，改造主体的主要作用之一。需要注意的是，从本质上，专项借款的最终承债主体是政府，而非改造主体。改造主体发挥的仅仅是平台作用。

二是安置房与相关基础设施建设。这是作为改造主体的国有企业参与城中村改造的（可能的）营利来源，也是国有企业之所以愿意参与城中村改造的市场动力。

三是配合征拆。主要是支付/发放补偿款，交付安置房等。

需要明确的是，以上三个方面并非作为企业的改造主体与生俱来的职能或业务，需要政府以政策文件或协议的授权或委托。这是因为，新模式的城中村改造由政府策划启动，由政府征拆推进，由政府组织入地出让，等等，整个过程都是政府行为。

就此而言，由改造主体委托政府部门来实施征收，系无源之水、无本之木，不但没有法律依据，也没有法理基础。