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构成信赖利益保护的“三要素”

2024-08-05 15:15作者：李伟浏览数:1次
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文章附图
【基本案情】
2010年10月27日，原告前身某专业合作社B成立。

2018年10月12日，海东市某区政府办公室下发“大棚房”问题专项清理行动方案，镇政府对辖区内存在的“大棚房”问题进行清理排查，确认某合作社B的法定代表人经营的另一家公司A（实际未经营）占用的土地未取得用地手续，占用村集体土地修建养殖场，属于“大棚房”整治清理的范围。

2019年1月24日，经区市场监督局审查，某专业合作社B更改为海东市某合作社（即原告）。

2019年2月28日，区政府、镇政府组织联合执法队对“大棚房”进行强制拆除（A公司和原告的经营场所均位于同一地方），并制作了房屋登记表，但登记表仅登记了数量，未登记具体金额，原告反映存在漏登。

原告诉海东市某区政府、某镇政府强制拆除房屋一案，青海省高级人民法院于2021年7月15日作出（2021）青行终36号行政判决，以区政府、镇政府的强拆行为在程序上严重违法判决确认拆除原告的行政行为违法。2021年8月4日，原告就区政府、镇政府违法拆除行为造成损失向一审法院提起赔偿诉讼。（本案例分析重点关注因强拆造成的原告合法损失的界定及赔偿数额的确定问题，其他问题略）

【争议焦点】
1.基于对行政机关的信赖，强拆造成行政相对人的财产损失能否得到赔偿？

2.在原被告双方均无法证明具体损失金额的情况下，如何对损失金额进行认定？

【法院观点】
一审法院认为，原告要求赔偿的猪舍、围墙等不动产，已经相关政府部门确认为“大棚房”违法建设，依据《国家赔偿法》第二条，不属于本案赔偿范围，对该部分赔偿请求不予支持。

二审法院认为，原告被拆除的养殖设施属于农用设施，因未办理相关手续，其建设行为不具备合法基础，应对建设费用损失承担一定的责任。但在清理整治行动前，政府部门并未对其建设行为作出处理，反而发放政府专项补贴及资金，对其发展养殖予以鼓励和支持。原告对于案涉养殖设施的建设投入具有部分合理的信赖利益，因此原告的合法损失应界定为基于对行政机关的信任而支出的部分养殖设施建设成本及其他合法财产损失。

在被诉行政行为确已给原告造成损失，但原被告双方又无法证明具体损失金额的情况下，法庭可以结合国家赔偿价值取向、举证目的、证明对象的实际情况等，对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验进行全面客观和公正的分析判断，依法对损失金额予以认定。法院根据房屋登记表终登记的数量，考虑到行政机关的信息优势、公信力及对政府违法行为的惩罚性，结合市场价格酌定作出赔偿200000元。

【律房律地评析】
一、信赖利益保护原则概念。
信赖利益保护原则要求行政机关保障行政行为的稳定性，对于公民基于其公权力外观产生的正当信赖应予以保护，对行政主体附以诚信责任。

信赖利益保护原则是行政法基本原则之一，且属于较重要的原则，但立法实践尚未将其纳入统一立法建构中加以法定化。目前，信赖利益保护原则已经实现部分“法律化”，如在《行政许可法》第八条规定，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，为公共利益需要，行政机关依法变更、撤回已生效的行政许可，造成财产损失的，应当依法予以补偿。但这并没有改变它作为“一般法律原则”的地位，其仍然能在法律化不足的领域发挥作用，防止行政行为恣意变更，保护相对人的信赖利益。

二、信赖利益保护原则的适用（构成要件）
信赖利益保护原则的构成要件，通说采用“三要件”进行审查。即信赖基础、信赖表现和信赖值得保护（信赖利益具有正当性）。以下结合本案例，对行政行为中的信赖利益保护原则的适用进行评析。

1.信赖基础
信赖基础是指行政机关作出的行政行为需已经对外生效，由此行政相对人已产生了相关的信任与期待，如果行政机关只是在酝酿某一行政行为，或者某行政行为已成为无效行政行为，那么此时信赖利益保护原则是无法适用的，行政机关对外作出的生效行政行为是信赖基础的生效要件。

原告养殖场建设行为，在“大棚房”清理整治行动开展前，相关政府部门并未对其建设行为作出相应处理，反而发放政府专项补贴以及资金，对其发展养殖予以鼓励与支持。行政机关对于该种违建行为本应给予行政处罚，但未进行处理，其行为可以理解为作出负行政处罚行为，使原告认为自己的建设行为可能是合法的，而且政府发放专项补贴的行为，加深了原告对上述行政行为的信任，构成了信赖利益的基础。

2.信赖表现
信赖表现指的是行政机关作出生效行政行为后，行政相对人对之产生了信赖，进而开展社会活动，安排生产生活，其活动行为的作出旨在实现信赖利益。信赖行为的产生须与信赖基础之间存在直接因果关系，否则信赖利益保护原则即无法适用。

本案中，原告基于对相关政府部门行政行为（不处罚+发放补贴）的信赖，认为自己的建设行为是合法的，遂继续进行养殖设施的建设，最终形成农业设施等不动产，那么农业设施不动产的形成与行政机关的行政行为之间存在直接因果关系。

3.信赖利益正当性
信赖利益正当性是指相对人的信赖不存在瑕疵，强调相对人在信赖过程中的无过错。衡量信赖利益是否具有正当性关键在于判断行政相对人是否是善意：行政相对人是否以欺骗、贿赂等方式促成行政行为的生效；行政相对人是否具有重大过失。

依据相关规定，农业设施建设无须办理建设用地手续和取得建设规划许可证，但使用土地需要进行用地审核或备案，原告建设农业设施的用地是通过租赁的方式从集体经济组织合法取得，并无证据证明原告通过欺骗等方式取得，也无证据证明原告对办理用地手续是明知的，相反，政府的鼓励行为，使原告认为无需办理用地手续，对此，原告不存在重大过失，信赖利益具有正当性。