如何界定政府信息公开中的“过程性信息”

原告肖某某于2019年5月22日向被告申请公开“某区政府制作保存的第105次会议纪要”的政府信息。7月15日，某区政府作出《政府信息公开申请办理告知书》（以下简称76号告知书），主要内容为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第十六条的规定，肖某某的信息公开申请事项属于本行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，故不予公开。

原告不服，提起诉讼，请求撤销区政府作出的76号告知书，并责令区政府重新作出答复。一审法院认为，原告申请政府信息公开的内容为过程性信息，区政府答复并无不当，驳回原告诉讼请求。原告不服，提起上诉，二审法院亦认为“会议纪要”属于区政府在履行行政管理过程中形成的过程性信息，可以不予公开，驳回上诉，维持原判。

会议纪要是否属于过程性信息？

本案中，肖某某向某区政府申请公开“某区政府制作保存的第105次会议纪要”的政府信息，第105次会议纪要属于某区政府在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，系过程性信息，根据政府信息公开条例第十六条第二款的规定，可以不予公开，最终法院判决驳回原告诉讼请求（一审）和驳回上诉、维持原判（二审）。

一、问题的提出

《信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”大多数的行政机关认为，会议纪要是行政机关履行职责过程中形成的讨论记录等类似文书，很容易机械引用《信息公开条例》第十六条的规定，认定为过程性信息，决定不予公开。会议纪要是否一律不公开呢？在《韩某某与ZZ市人民政府政府信息公开纠纷》一案中，河南省高院在二审判决书（（2019）豫行终3868号）中认为：“会议纪要是记载、传达会议情况和议定事项时使用的一种法定公文类型，属于行政机关通过集体讨论研究的方式，就特定事项形成的内部意见或者工作安排，通常具有过程性和决策性的特点，也即会议纪要既有讨论的过程，也有结论意见，并不等同于会议纪录｡ ZZ市政府仅注意到了会议纪要的过程性特征，而忽略了会议纪要的决策性特点，未能准确把握会议纪要的本质属性，从而将会议纪要错误地认定为属于《信息公开条例》第十六条第二款规定的‘行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录’，并据此对韩某某作出不予公开涉案会议纪要的答复，属于适用法律错误，依法应予撤销｡”

可见，会议纪要不能一概认为属于“过程性信息”而不予以公开，那么在众多政府信息中，如何判断是否属于“过程性信息”呢？

二、如何判断政府信息是否属于“过程性信息”

（一）什么是“过程性信息”？

过程性信息指的是行政机关作出行政行为（如处罚、许可等）之前，尚处在不确定、不成熟阶段、对外不发生效力的信息。过程性信息的上述特点，决定了该类信息在最终行政行为作出前，不产生对外效力，一般不会对外部人员产生权利义务的实质影响。实践中，“过程性信息”的认定标准是不统一的，非常具有争议性，不仅行政机关和法院存有不同观点，即便是不同法院之间也存在理解上的差异。

（二）“过程性信息”的认定标准

大体而言，“过程性信息”的认定标准主要有两个：一个是时间节点，一个是信息的特征。以时间节点为标准的争议在于以哪个时点为标准：以信息形成时，还是以信息申请时？以信息的特征为标准，又可细分为以不确定性和以外部行政性两种标准。

1.以当事人申请信息时为认定标准。

当事人申请信息公开时，只要行政机关的行政行为已经完成，即行政决定、决策已经作出，那么在此之前形成的信息不再认定是过程性信息。如《张某1与重庆市YC区人民政府信息公开一审行政判决书》（（2020）渝05行初14号），本案争议焦点是前述报批文件《关于XX的请示》应否公开。被告认为属于其履行行政管理职能中形成的请示报告，系过程性信息而不予公开。但在原告向被告提出信息公开申请时，重庆市人民政府已经根据《关于XX的请示》作出批复，《关于XX的请示》已经不处于正在进行讨论、研究或者审查的工作状态中，不属于《信息公开条例》第十六条规定的过程性信息中的请示报告，而是被告在履行行政管理职能过程中制作、以一定形式记录保存的信息，应当由被告向原告公开。

2.以信息形成时为认定标准。

该标准指的是申请公开的信息在形成时属于“过程性信息”，并不会随着行政行为完成而改变“过程性信息”的属性。如《吴某某、天津市BH区人民政府DG街道办事处二审行政判决书》（(2021)津03行终11号）中，原告认为请示文件距离申请公开的时间久远，不再适用过程性信息的主张，天津中院没有采纳，法院认为文件的形成时间并不能改变文件属性，信息形成时是过程性信息，行政行为完成后仍然属于过程性信息。

3.以信息内容不确定作为认定标准。

过程性信息之所以是过程性的，是因为其所具有的不确定性，即过程性信息会随时发生变动，会产生与最终结果相同或相反的情形。《王某某、上海市HP区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》（（2019）最高法行申12412号）中，最高人民法院认为，该函所申请事项，在整体上能否得到最终施行尚具有不确定性，因此，HP区政府将此函认定为过程性信息，不属于《信息公开条例》所指应公开的政府信息，并无不当。

4.以是否具有外部行政性作为认定标准

过程性信息是行政机关在行使行政权力职能过程中产生的信息，本身并不会对行政相对人的权利义务产生直接的外部影响。《张某某与ZZ市人民政府、河南省人民政府一审行政判决书》（（2019）豫01行初928号）中，ZZ市中院认为，就过程性信息的外部特征而言，其效果仅局限于行政机关内部或者相关单位之间，而不会对相对人的权利产生直接的外部影响，需要借助或依赖于后续的行政行为对相对人的权利义务产生影响。

（三）如何判断政府信息是否属于“过程性信息”

《信息公开条例》仅列示了讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等四种表现形式的过程性信息，并没有给出一个明确的定义和认定标准，导致行政机关和司法机关对过程性信息的认定出现标准各异，甚至矛盾的情形。对过程性信息的判断，应综合上述认定标准，结合信息的过程属性，从以下维度进行判断：

1.过程性信息首先是政府信息，是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的信息。这是过程性信息的主体标准，也是进行后续判断的前提。

2.空间上，过程性信息处于最终行政行为形成前的内部沟通阶段，需要行政机关之间或行政机关内部人员之间的信息交流，在行政程序终结前信息尚不成熟，具有不确定性的特征。

3.过程性信息应合目的性。过程性信息是为最终作出行政行为而产生的信息，具有明确的目的性，如果没有作出行政行为的目的，就不具有外部行政性，也就不存在过程性信息。

4.是否具有对外效力，是区分结果信息和过程性信息的显著区别。过程性信息因其具有“过程性”，对外尚未产生实质影响，正如本文在问题的提出部分所述，会议纪要本身大多具有沟通、讨论的性质，但如果具有决定或决策的性质，对外产生效力，则不再属于过程性信息。