三旧改造与城市更新的异与同

许多词语，起初它的含义是清晰的。然而，随着时间的推移，有些词语在一些区域，或一些特定场合，就逐渐偏离了原义，被用于指称或描述离得很远甚至相反的事。众所周知的“小姐”一词，近些年在某些场合指向了反面；还有“备案”一词，在行政审批制度改革之前，“备案”与“审批”两个词语界限清晰，然而在行政审批改革后，慢慢出现了“审批性备案”的说法。唉，原本“泾渭分明”，现在“拧成了一股绳”。

扯得有点远了，比较近一些的是“城市更新”一词，多年前，由于一些城市使用“城市更新”一词指代“三旧改造”（或者二者混用），“城市更新”的含义逐渐模糊。厘清词语的内涵与外延，明晰相近词语的异与同，这是人际语言交流的基础，也是准确适用政策法律的前提。本文从起源与特点两个角度，简要辨析一下“城市更新”与“三旧改造”的异与同。

一、城市更新的起源与定义

（一）城市更新的起源

我们查阅了《城市更新》（秦虹、苏鑫著，中信出版社，2018.9）、《英国城市更新》（安德鲁·塔隆著，杨帆译，同济大学出版社2017年1月第1版）等专著，以及同济大学丁凡、伍江《城市更新相关概念的演进及在当今的现实意义》（《城市规划学刊》2017年第6期）等论文，相对一致的看法是，城市更新是西方国家城市化→大城市郊区化→内城或中心城区衰败后逐步兴起的。具体时间，有的认为从19世纪就开始了，有的认为开始于二战后，但大都认为真正进入学术研究的视野是在二战后。二战后才有大规模的城市更新，应该是没有（或少）争议的。我们猜想，这一方面固然是城市化的发展，另一方面也可能是因为二战的破坏也为更新提供了空间。

好了，学术上的分歧或争论不是我们的关注点，我们通过各种观点的梳理、研究，可以得出一个明确的结论：

城市更新是一个“舶来品”，源于西方国家。

（二）城市更新定义

1、学术上的城市更新

《城市更新相关概念的演进及在当今的现实意义》介绍“城市更新”概念：使用一系列工具来振兴已经衰败的城市区域的过程（例如地产，商业，零售或艺术发展），以在物质、经济，社会或文化等方面使区域增强。

《城市更新》定义“城市更新”为：城市更新是在城市郊区化之后，针对城市内城或中心城区出现的空心化现象，通过内城复兴计划或城市再开发等活动，将经济发展和城市建设重心重新转向城市中心城区。

可以看出，城市更新有三大特点：

一是空间范围限于内城或中心城区；

二是现状特点“已经衰败”或“空心化”；

三是通过再开发等多种措施使之恢复活力。

2、中央文件里的城市更新

中央文件并未对城市更新有明确的定义。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中：“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。”

可以看出，中央文件基本上是在本来意义（也就是学术上的城市更新）上使用城市更新一词。

有一个细节也能说明这一问题，住建部在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建的通知》（征求意见稿）中使用了“老城区”三个字限定空间范围，在正式稿公布时，删除了“老城区”三个字。这很可能是因为城市更新概念本来就只是限于老城区，如此在城市更新一词之前再加上“老城区”，就同义重复，也不符合公文的简洁、精炼表达的要求。

3、广东省部分地级市的“城市更新”

目前，在广东省二十一个地级市中，有深圳、广州、珠海、东莞、中山、佛山六个市使用了“城市更新”一词，广东省本级及省内其他市均使用“三旧改造”一词。

有的城市使用的“城市更新”大体上相当于“三旧改造”，有的城市使用的“城市更新”概念外延更为丰富。总的来看，珠三角这六市使用的“城市更新”概念与本来意义（学术）上或中央文件里的“城市更新”均有所不同。

二、三旧改造的起源与定义

（一）三旧改造的起源

从根本上说，三旧改造源于“土地不够用了”。

根据已经公布的“三调”数据，比起“二调”，我国的耕地又减少了一亿多亩，尤其让人忧虑的是，全国可以通过整治改造成耕地的后备土地资源不足6000万亩。在“粮食安全”和“生态安全”两根粗壮的“红线”面前，新增建设用地基本没戏了。盘活利用存量建设用地是满足建设用地需求唯一的选择。

作为一项政策，三旧改造是国家城镇存量低效建设用地再开发政策在广东的“方言”或“土名”，肇源于2008年1月3日的《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）。该《通知》要求“充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率”，提出了一系列促进节约集约用地的措施，并鼓励各地方积极探索。

2008年3月，时任国务院总理温家宝同志在参加全国人大会议期间参加广东代表团座谈时发表讲话，希望广东省在全国率先建成节约集约用地示范省。随后，国土资源部、广东省人民政府开展广泛调研，在深度调研佛山市三旧改造工作经验的基础上，草拟《广东省节约集约用地试点示范省工作方案》并报国务院领导审阅。

2008年12月，国土资源部、广东省人民政府在广州签署《关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》；经过双方的共同努力，2009年8月，广东省政府发布《关于推进 “三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号，以下简称78号文），这是广东省三旧改造的奠基性、纲领性文件。

（二）三旧改造概念

“三旧改造”一词源于佛山实践。欲明了其原本含义，可以仔细研读2007年6月28日发布的《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》（佛府〔2007〕68号）。如果嫌麻烦，也可以直接阅读78号文。该文规定了可以实施三旧改造的范围：

城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

从78号文的罗列中，我们也可以简单看出三旧改造用地范围较为广泛，未限于内城或中心城区，但在使用现状上要具有“低效”特点，大体与前述城市更新之“衰败”相仿。

在政府管理方面，经过十余年的发展，三旧改造已初步形成一套严谨、规范且大体协调有序的管理制度，涵盖规划、土地、文保、环保、产业、利益平衡等方方面面。这也是十余年来广东省三旧改造快速推进而又平稳、有序、可控的制度保障。

好了，说到这里，我们可以简单总结三旧改造的特点：

1、空间范围：“三旧”在空间范围上包括了“旧城镇、旧厂房、旧村庄”，不限于中心城区或内城；

2、准入门槛：能够进行改造的“三旧”用地有较为严格的时间限制，须是2009年12月31日之前已经建成使用；

3、市场运作：三旧改造奉行“政府引导、市场参与”的原则，是否改造、改造方式、选择合作方等，尊重产权人意愿；

4、改造方式：三旧改造的模式、方式较为丰富，强调从实际出发、具体情况具体分析，实事求是选择“全面改造、混合改造或微改造的模式，及自主改造、合作改造或收储改造的方式；

5、管理程序：为了做到封闭管理、运行可控，三旧改造建立了一套从标图入库、计划、规划、用地等审批管理，一直到后期监督管理的严密流程；

6、注重历史文化传承与保护:2010年6月8日，广东省文化厅、广东省住建厅、广东省国土资源厅联合发布《关于在“三旧”改造中加强文化遗产保护的通知》（粤文物[2010]268号，要求各地在三旧改造工作中加强历史文化保护传承。广州、深圳、佛山、东莞、珠海等市也都颁布了相关政策法规。