释疑解惑:城中村改造中的安全生产责任应由谁承担?2024-06-06 15:16作者:许艳浏览数:1次
![]() 为贯彻落实《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》(国办发〔2023〕25号),2024年广州市新批准城中村改造项目采取“依法征收、净地出让”模式,由市、区政府指定的市、区属国企配合政府开展征地拆迁工作,不再由村集体选择合作企业开展拆补工作。新模式下由政府指定作为改造主体的国企,在角色定位、功能以及责任承担等方面,与旧模式的合作企业存在天壤之别。本文尝试分析城中村改造过程中的安全生产责任分担。 一、承担安全事故首要责任的,应属政府还是改造主体? 根据《住房城乡建设部办公厅关于严厉打击建筑施工安全生产非法违法行为的通知》(建办质〔2017〕56号)第四条,建筑工程施工过程中造成安全事故的,建设单位要承担首要责任。因此,在城中村改造项目中,要准确界定承担安全事故首要责任的单位,首要任务是明确谁是该项目的建设单位。 根据《广州市人民政府办公厅关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》(穗府办函〔2024〕16号)第二条第(二)项、第三条第(三)项、《关于做好项目管控和机制完善加快推动城中村改造的指导意见》第五条,城中村改造范围内的集体所有土地(包括复建安置地块)由各区人民政府组织实施成片开发建设,属地区人民政府是城中村改造工作的第一责任主体。另参照《广州市城中村改造工作导则(征求意见稿)》第3.3.1条规定,改造主体主要负责筹集城中村改造资金,配合市、区人民政府开展城中村改造土地前期开发整理工作。从这些规定可以看出,改造主体在城中村改造过程中更多地扮演“配合”的角色,而属地政府则是真正的第一责任主体,同时也承担安置房建设的业主单位职责。 然而,在深入研读其他城中村改造相关文件时,我们注意到改造主体的建设责任在某些文件中得到了进一步的明确和扩充。例如,根据《广州市城中村改造项目改造主体选定工作指引》(穗建前期〔2024〕160号)“三、改造主体职责”第(六)项,改造主体“负责”城中村改造项目安置房、职责范围内的基础设施和公共配套设施建设。再者,参考《广州市城中村改造工作导则(征求意见稿)》第3.3.9条“建设实施”规定,改造主体在完成前期基础性开发(包括建构筑物拆除,绿化、管线搬迁)后,应当依法办理建设工程设计方案审批、建设工程规划许可、施工许可、竣工验收等建设手续,按规定完成复建安置房、市政基础设施和公共服务设施建设。根据这些规定,复建安置房、市政基础设施和公共服务设施的建设单位似乎应当是改造主体。 经过对比分析上述相关规定的表述,我们发现在新模式的城中村改造中,关于复建安置房、市政基础设施和公共服务设施的建设主体身份以及建设责任的分担确实存在一定的模糊性。律房律地团队认为,在“依法征收、净地出让”的改造模式下,复建安置地块已经通过法律程序由政府单位征收。因此,在这一背景下,改造主体的主要职责应集中在筹集资金以及配合政府开展改造工作的各个环节。而政府单位,作为改造工作的第一责任主体和安置房建设的业主单位,理应承担起建设工程安全生产的首要责任。 二、新改造模式下拟订的两类建设模式 在《广州市城中村改造工作流程(征求意见稿)》中,城中村改造项目被规划为两类不同的建设模式,分别为“模式一:将安置房用地、基础设施用地供应给政府指定部门,改造主体作为代建单位”“模式二:将安置房用地、基础设施用地供应给改造主体,改造主体作为建设主体”。在这两种模式中,改造主体的角色是截然不同的,在模式一中系代建单位,其主要职责是代表政府或指定部门执行建设任务;而在模式二中,改造主体则为建设单位,需要独立承担安置房、基础设施等项目的建设责任。 (一)作为建设单位可能需要承担的责任 1.安全事故的首要责任 根据《住房城乡建设部办公厅关于严厉打击建筑施工安全生产非法违法行为的通知》(建办质〔2017〕56号)第四条,建筑工程施工过程中造成安全事故的,建设单位要承担首要责任。 2.建筑安全生产管理责任 根据《中华人民共和国建筑法(2019年修正)》以及《建设工程安全生产管理条例》有关规定,建设单位是建设工程项目的投资主体或管理主体,建设单位必须遵守安全生产法律、法规的规定,保证建设工程安全生产,依法承担建设工程安全生产责任。 3.连带责任 (1)根据《民法典》第一千二百五十二条,建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷造成他人损害的,由建设单位与施工单位承担连带责任,但是建设单位与施工单位能够证明不存在质量缺陷的除外。 (2)根据《人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安全生产监督管理总局、全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》(人社部发〔2014〕103号)第八条,未参加工伤保险的建设项目,职工发生工伤事故,依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇,施工总承包单位、建设单位承担连带责任。 (3)《民法典》第一百六十七条规定:“代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为,或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的,被代理人和代理人应当承担连带责任”。鉴于代建单位与建设单位之间基础法律关系是委托代理关系,当代建单位存在违法建设施工的情形下,如“项目在不具备工程规划许可手续的情况下直接开工”“代建单位违法发包或支解发包且”“代建单位未对必须招投标的项目进行招投标”“代建单位未办理规划用途变更情况下进行违规建设及擅自改变规划用途的”等情形下,建设单位明知但未作反对的话,建设单位存在被追究连带责任的风险。 4.行政责任 根据《建设工程安全生产管理条例》第五十四条、第五十五条,建设单位未提供建设工程安全生产作业环境及安全施工措施所需费用的,责令限期改正;逾期未改正的,责令该建设工程停止施工。建设单位未将保证安全施工的措施或者拆除工程的有关资料报送有关部门备案的,责令限期改正,给予警告。 建设单位有下列行为之一的,责令限期改正,处20万元以上50万元以下的罚款;造成重大安全事故,构成犯罪的,对直接责任人员,依照刑法有关规定追究刑事责任;造成损失的,依法承担赔偿责任∶(1)对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求的;(2)要求施工单位压缩合同约定的工期的;(3)将拆除工程发包给不具有相应资质等级的施工单位的。 (二)作为代建单位可能需要承担的责任 1.先行处置突发事件责任 虽然代建单位是基于建设单位的委托开展建设工作,但是根据广州市人民政府办公厅发布的《关于印发广州市建筑工程突发事件应急预案的通知》(穗府办〔2024〕6号),发生一般建筑工程突发事件时,由企业先期处置,在属地区政府到达突发事件现场前,相关企业负责组织开展抢险救援,实施现场隔离措施,因此,建设项目发生突发时间时,作为代建单位的企业应当负担起先行处置的责任。 2.承担项目建设单位的质量责任和安全生产责任 代建单位依据建设单位的委托开展建设工程施工相关工作,应当按照依法依规抓好项目建设管理,对建设工期、施工质量、安全生产 和资金管理等负责,依法承担项目建设单位的质量责任和安全生产责任。 3.民事责任 在城中村改造项目中,代建单位将在建设单位明确授权的范围内,负责开展与建设工程施工相关的各项工作。如果因代建单位的行为或疏忽导致建设单位需要承担相应责任的,建设单位有权根据双方签订的合同条款,追究代建单位的违约责任,并要求其承担由此产生的损害赔偿责任。 三、小结 在当前城中村改造政策框架下,新模式未能充分明确政府及改造主体在建设施工方面的主体责任。鉴于部分文件表述存在模糊之处,为确保改造工作的顺利进行,律房律地建议改造主体在启动改造工作之前,通过拟订详细的改造实施协议或改造工作方案等方式,对政府与改造主体之间的责权利关系进行清晰界定。这样的协议或方案应明确双方的工作界面、各自职责以及责任划分,从而确保改造过程中双方能够明确各自的角色,有效协同,共同推进城中村改造工作的顺利实施。 下一篇: 股东成员签名不完备并不必然导致决议无效
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