城市更新的规划与土地政策，国家级大招来了！

11月21日，自然资源部印发了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称《指引》），提出未来城市更新的政策走向，可望在各大城市予以落实，是规划、土地的管理部门、咨询机构、土地权属人等参与者的必读材料。全文24页共8300多字，律房律地识别更新趋势与政策重点，并以此判断广州未来城市更新制度完善的方向。

正文字数2300字，阅读大概需要5分钟。

一、 《指引》意味着：各地探索可以开始了！

2023年是城市更新的“大年”，国家层面的城市更新信号与政策紧锣密鼓的更新——7月24国务院办公厅发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号），9月5日自然资源部出台《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发[2023]171号）（以下简称“171号文”），再到这次的《指引》。至此，中央及部级的政策方向已经定调，接下来将在省级、各大城市铺开。

本次《指引》还是结合171号文中提及的工作重点，对中央、部级已有的土地政策29个文件（附件形式）进行整合，相当于政策的目录文件，是一个“手把手”的指引。

二、 趋势与重点

《指引》主要内容为规划体系、规划方法与政策工具。其中，规划体系与方法是围绕着国土空间规划如何兼顾城市更新内容而展开，而政策工具则针对城市更新全周期常见问题与鼓励方向展开。其中，对于不同的角色，值得关注的重点内容如下：

1、 管理者关注：管控从“一刀切”转向“因地制宜”

从过往政策的“一刀切”到本次《指引》中提出“坚持因地制宜”的基本原则，这是更为实际的方法。具体而言，是“有所为，有所不为”——“有为”的是鼓励探索、积极引导的举措，“有所不为”是务实管控的做法。

2、 规划者关注：“留改拆”从“比例”转向“顺序”

坚持留改拆并举是在2021年住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）首次提出，在文件中“留改拆”是以“比例”形式出现的，如“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2”、“城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%”。

本次《指引》再提“留改拆”，但内涵已经发生转变，成为“顺序”——按照“留改拆”的优先顺序、以“保护优先、少拆多改”为原则，体现最新政策中“拆除新建、整治提升、拆整结合”分类改造的思路。

3、 参与者关注：鼓励功能复合、盘活低效用地

复合利用是延续171号文中“资产组合供应”的思路，是城市更新混合改造的新方向，受到土地权属人、使用者的关注。《指引》提出鼓励产业区、轨道周边地区、重要片区功能复合，特别是产业区允许合理增加产业及配套建筑容量，促进产城融合，并进一步提出在用途认定、土地使用年限、出让底价评估等的规范思路。

为盘活利用低效土地，《指引》还提出：“以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。”这是通过降低土地使用权获得门槛，引入多元市场资金参与改造的首次创新提法。

三、 广州市城市更新制度完善的方向

作为最早的土地集约节约利用以及低效用地开发的试点城市，广州是《指引》制定的参考经验之一。纵观《指引》中“规划体系”、“规划方法”以及“政策工具”都有广州的影子。

1、 规划体系：强化行动计划的指引

城市更新作为广州发展的重要内容之一，广州国土空间规划中体现了城市更新的相关内容，且还单独作为专项规划，形成了“总体规划（城市更新专项规划）-近期行动计划（年度计划）-更新单元规划（片区策划方案）-项目实施方案”完整的体系，并在2020年间编制了《广州市城市更新（城中村改造）公共服务设施综合布点规划》，明确在更新项目中对教育、医疗、养老等16项设施的配套要求。

与《指引》相比照，建议强化对年度计划中项目评估与调整机制，强化对既有建成环境条件和土地资源方面的专项评估，并结合“带方案出让”的模式探索调整规划许可规则。

2、 规划方法：促使连片改造与全周期考量

自2009年以来，广州不断总结项目经验与探索城市更新规划方法，创新的提出“专项评估”、“产居比”等方法与标准。

结合《指引》，建议：第一，明确“低效用地”定义内涵，扩充原“三旧”图斑的范畴，明确资源对象，并打破原“旧村”、“旧城”、“旧厂”之间的条线政策，推进连片成片改造。第二，加强防灾减灾、平急两用的专题研究。第三，加强运营、收益分配、建筑工程投资测算、城市设计等全生命周期的规划考量。

3、 政策工具：

结合《指引》中针对复合利用、盘活低效资源等方面的鼓励方向，结合广州实际情况，由规划、国土、税务等多部门制定细化政策与指引，延续广州在城市更新领域先行先试的承担与精神。