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破解动迁僵局系列之二:点状征收

2023-11-13 16:07作者:叶天德浏览数:1
文章附图

近年来,城市更新作为城市治理和产业升级的重要措施,取得了巨大的经济效益与社会效益。各地经过多年的实践摸索与经验积累,探索出了多种具有地域特色的城市更新路径和改造模式,但同时也面临着不少共性的问题,其中最为普遍的问题当属“动迁难”。因“留守户”形成的动迁僵局是影响项目进程的重大因素,在法治社会环境下,如何在保障绝大多数人权益的前提下,破解动迁难的僵局,成为各地推进城市更新项目必须直面的问题。


综合各地实践经验,近年从城市更新中已经探索出一些有效破解动迁难的路径可供参考,如收回集体土地使用权、点状征收、查处违法行为、探索行政裁决等破解动迁僵局的方法。针对上诉破解之法的合法性与操作性,律房律地将陆续发表破解动迁僵局的系列成果,期待对推动城市更新有所裨益。本文主要分析:点状征收。


一、点状征收

点状征收又称为零星征收、个别征收,是指在城市更新项目签约率达到一定标准后,由政府对少数未签约的国有土地上房屋实施征收的行为。2023年3月23日《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》第八点提出支持探索“点状征收”,提出对已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%,且经政府协调未能达成一致的,为维护和增进公共利益,政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。


事实上,点状征收并不是广州创新提出的概念,2012年上海市规划国土资源局、建设交通委、住房保障房屋管理局联合发布《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》,以解决历史遗留的旧区改造“毛地出让”的动迁停滞(拆迁项目烂尾)问题,明确由政府房屋征收部门对未完成拆迁的房屋进行征收。深圳、广州等地方政府也曾采用过点状征收的方式解决“留守户”的难点,只是叫法有所差异,最为典型当属被称为深圳最难旧改的木头龙项目。当市场“无形之手”穷尽协商手段仍无法实现动迁“清零”,为减少社会资源浪费、保障绝大多数人的利益、维护社会公平稳定,政府“有形之手”就该发挥应有的责任。为适应城市更新的发展,保障各方合法权益的现实需要,近年大湾区城市陆续通过地方立法和规范性文件等形式确立点状征收的途径,如《江门市“三旧”改造中关于土地、房屋征收的工作指引》《深圳经济特区城市更新条例》《珠海经济特区城市更新管理办法》等,为点状征收提供更详细的法规政策依据。


二、关于点状征收的法律依据

(一)国有土地上房屋征收的依据

根据2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。可见,国有土地上房屋征收需符合该条款列举的公共利益的情形,并由市、县级人民政府作为合法的房屋征收主体。


(二)地方性法规与政策对点状征收的细化

江门市:2019年12月19日印发的《江门市“三旧”改造中关于土地、房屋征收的工作指引》第三点规定,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,改造方案经有关政府批准,由改造主体自行改造的拆除重建类项目,改造主体已启动实施拆迁工作,未完成拆迁土地面积不超过3亩,占整个项目土地总面积比例不超过10%的,可申请政府介入启动征收与补偿程序,完成项目的拆迁工作。


深圳市:2012年1月21日深圳市政府发布的《深圳市城市更新办法实施细则》第七十三条规定,市场主体已取得项目拆除范围内建筑面积占总建筑面积90%以上且权利主体数量占总数量90%以上的房地产权益时,可以申请由政府组织实施该项目。


2021年3月1日生效的《深圳经济特区城市更新条例》第三十六条至三十九条规定,旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%,且经区人民政府调解未能达成一致的,由区人民政府对未签约部分房屋实施征收;城中村合法住宅、住宅类历史违建部分,已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于95%的,可以参照执行。点状征收的房屋可以不纳入全市房屋征收计划,在政府作出征收决定前签订搬迁补偿协议的,可终止征收程序,政府征收后与市场主体协商签订搬迁补偿协议,由市场主体实施项目开发。该条例是我国首部城市更新立法,也是首次以立法的方式确立点状征收。


珠海市:2021年7月15日颁布的《珠海经济特区城市更新管理办法》第五十三条规定,拆建类城市更新项目在改造方案批准3个月后,仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认城市更新项目实施主体,已签订搬迁安置补偿协议的不动产产权比例不低于95%的,可以向区政府申请调解,区政府也可以召集有关当事人进行调解;符合国有土地上房屋征收相关规定的,市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施征收。


东莞市:2023年1月10日东莞市政府印发的《关于聚焦先进制造打造高品质空间全面加快“三旧”改造的实施意见》第十六条及同年6月19日市自然资源局印发的《东莞市“三旧”改造(城市更新)实施操作细则(试行)》第三章第五点第(三)款对点状征收的规定,已签订补偿协议的权益土地面积合计占比及人数合计占比不低于95%时,实施主体与未签约权益人经过充分协商,且经各镇街(园区)或相关专业机构调解后仍无法达成一致的,政府部门可依法对未签约部分土地及房屋依法实施征收。


广州市:近年来广州市积极探索通过点状征收保障城市更新中的各方权益,如2021年发布的《广州市城市更新条例(征求意见稿)》第四十五条、2023发布的《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》第八点、以及近期正在紧锣密鼓修订的《广州市城中村改造条例(征求意见稿)》第二十五条等均有对点状征收方式的规定和探索。


三、点状征收的适用条件

(一)点状征收适用对象:国有土地上的房屋

点状征收主要对象为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求的国有土地上房屋,征收范围并不包含集体土地上房屋。因此城市更新的点状征收的对象主要分为三种:①旧城镇改造项目的房屋;②旧村庄改造范围内零散分布的国有土地上房屋;③由于土地管理历史政策原因,深圳、珠海及广州的部份村集体土地通过“统征统转”已形式上符合国有土地的要求,按政策要求该类旧村改造范围内的房屋也属于点状征收的适用对象。


(二)点状征收适用前提:签约率不低于95%

城市更新中启动点状征收的前提条件是项目所涉绝大多数人已经签订拆迁补偿协议,当前多个城市对签约率不低于95%标准趋于共识,但各个城市规定存在细微差异。深圳的规定是“签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%”;珠海的规定是“签订搬迁安置补偿协议的不动产产权比例不低于95%”;东莞的规定是“已签订补偿协议的权益土地面积合计占比及人数合计占比不低于95%”;广州统筹做地的规定是“签订国有土地上房屋搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比达到95%”。无论采用何种标准界定95%的签约率,可以明确的是,点状征收的启动必须达到绝大多数人已完成搬迁补偿协议的签约,以体现政府实施点状征收行为“维护公共利益”的正当性。


(三)点状征收前置程序:政府调解

无论是已经完成立法的深圳、珠海,还是正在修订法规的广州及采用政策文件支持的东莞、江门,当城市更新项目在签订搬迁补偿协议的比例不低于95%时,实施主体可以向政府部门申请调解,区政府也可以主动介入进行调解。在充分保障被拆迁人公平合理的补偿下,经政府调解未能达成一致的,方可启动征收程序。


(四)点状征收应给予公平合理的补偿

城市更新中符合点状征收条件的未签约的房屋,由政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定,对被征收房屋所有权人给予公平补偿。包括被征收房屋价值的补偿,因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿,因征收房屋造成的停产停业损失的补偿,以及对被征收人给予补助和奖励等。


四、点状征收的实践案例

(一)深圳木头龙项目

深圳木头龙旧改项目位于深圳市罗湖区翠竹街道,木头龙小区是建于上世纪80年代的多层住宅小区,共有61栋楼1363户业主,小区存在整体建筑楼龄大,公共设备严重老化,配套设施不足等问题。2007年益田集团即进驻小区开展改造意愿征集,自2010年列入市城市更新单元计划,小区正式开始动迁工作,至2018年6月小区仅剩4户未签约,虽然签约率高达99.7%,但因签约率未达100%,导致项目仍无法实现动工建设;2019年10月15日罗湖区政府发布《房屋征收决定书》正式启动行政征收程序,直至2020年3月,历经十年动迁,号称深圳最难旧改的木头龙小区旧改项目终于破除动迁僵局进入实质开工阶段。令人遗憾的是,因项目多年无法实现动工回迁,在完成动迁“清零”前已有49名业主在漫长的临迁等待中抱憾离世。


(二)珠海香洲北工业区更新改造项目首期

珠海市香洲北工业区首期项目由于基础配套不足、环境条件相对落后,业主改造意愿十分强烈,经过规划论证,项目拟改造为香洲北中央创新区。2023年9月项目首期地块签约率已达96.8%,楼栋清拆已过半,剩余个别业主未签约,项目动迁进展陷入停滞。2023年10月7日区城市更新局发布的《香洲北工业区更新改造项目首期地块国有土地上零星房屋征收补偿方案公开征求意见公告》完成公示,项目现已开展零星征收的前置工作。而根据2023年9月28日区城市更新局发布的《香洲区城市更新局地上房屋零星征收谈判及辅助行政裁决服务采购项目》显示其采购对象重点辅助翠微村、联安村、吉大村、香洲北工业区等4个旧改项目开展零星征收及行政裁决工作,意味着香洲区将通过零星征收及行政裁决积极推进以上4个项目动迁工作。


五、被征收人的救济途径

点状征收属于城市更新项目协商动迁的市场机制失灵下的行政兜底手段,其启动条件及要求十分严格,既需满足征收对象为国有土地上房屋的要件,还需要满足签约率不低于95%的要求。城市更新项目“留守户”的形成原因复杂多样,并不能简单归类于想获得额外补偿的极个别现象,如被征收人对政府的征收决定或补偿决定不服,可以依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定申请行政复议,或向人民法院提起行政诉讼的方式维护自身合法权益。


六、点状征收的社会意义

2023年7月21日国务院常务会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》,城市更新的推进关乎民生福祉,有利于促进经济社会发展,完善配套设施及推动城市产业更新,是社会发展和城市治理的必然选择。点状征收是城市更新探索发展近20年有效破解动迁僵局的方式之一,充分保障包含“留守户”在内的各方权益、维护社会公平与稳定、提高资源利用效率,是有效市场与有为政府推动高质量发展的有机结合,对城市更新行业发展及社会治理具有重要促进意义。


目前,点状征收的实际案例大多是国有土地上房屋征收,鲜见在集体土地征收中适用“点状征收”的案例,这主要是因为被征收的房屋在实物形态上呈零星分散分布状态,而被征收的土地则是连成一片的。不过,律房律地认为点状征收同样也可适用于集体土地征收,只不过需要作一些技术处理。