非居住用途存量房屋改建保障性租赁住房政策研究

正儿八经的住宅房屋用来出租，租金回报率太低；那么其他规划用途的房屋，改造成居住用房用以出租，是否可行？近日，国家和部分地方政府已经出台存量非居住用途房屋改造成租赁住房的政策，笔者来给一一大家拆解。

2015年，住房和城乡建设部具有开创意义的《关于加快培育和发展住房出租市场的指导意见》（建房〔2015〕4号）就曾提出，“鼓励成立经营住房租赁的机构，通过长期租赁或购买社会房源，可直接向社会出租；也可以根据市场需求进行装修改造后，向社会出租。”但该文尚未明确是否可用其他“非居”规划用途的房屋通过改造后以居住用途出租。

在2016年6月，国务院发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）也提出，在鼓励新建租赁住房的同时，“允许改建房屋用于租赁。允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。允许将现有住房按照国家和地方的住宅设计规范改造后出租，改造中不得改变原有防火分区、安全疏散和防火分隔设施，必须确保消防设施完好有效。”明确商业用房等可改建为租赁住房。

2017年4月1日，住房和城乡建设部、国土资源部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》（建房〔2017〕80号），提出：“鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房，按年缴纳土地收益。”根据该文的指引，工业厂房改造也可改造成租赁住房。

2017年7月18日，住房和城乡建设部、公安部等八部委联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号），其中指出“积极盘活存量房屋用于租赁。鼓励住房租赁国有企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等，按规定改建为租赁住房；改建后的租赁住房，水电气执行民用价格，并应具备消防安全条件。”

2021年，《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）提出：“对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。”

通过梳理上述政策可见，全国范围内，闲置的商业用房、工业厂房改建成保障性租赁住房是被允许的，而且不需要补缴土地价款。同时，国家层面对保障性租赁住房的政策支持力度较大，保障性租赁住房项目可享受较高税收优惠、适用民用水电气价格（在获得保障性租赁住房项目认定书后即可在政府协调下直接享有该项优惠）、享有金融支持政策（如发行REITs等）及其他多项中央财政资金补助等政策利好。

（一）一般流程

总结上述规定一般申请将非居住房屋改建成保障性租赁住房，都需要经过申请、会审认定、项目实施、监督管理等四个阶段。申请节点，一般要求以项目为单位，要求拟改建房屋的权属资料清晰；会审认定阶段，主要由区级的住建部门作为牵头，联合区内自然资源、教育、消防救援等部门进行会审，由区住房城乡建设部门核发项目认定书；项目实施阶段，要求各项目按照当地要求办理相关施工许可，按规施工；后续监督管理阶段，关键要点在于不得分割登记、转让，不得“以租代售”，如遇拆迁或城市更新的，按照改建前的房屋使用用途和面积进行补偿。

（二）规模及选址

在规模、选址以及运营年限上，四个一线城市有不一样的要求，具体如下：

广东省内另有佛莞两座城市的生产总值已经超万亿，逐步向准一线城市迈进。这两个地方的非居住用途存量房屋改建保障性租赁住房是否走得通？

实际上，佛山于2018年已经有类似的政策出台——《佛山市人民政府办公室关于推进商业、商务办公用房改建为租赁住房加快租购并举住房制度建设工作的通知（试行）》（佛府办〔2018〕21号）——支持商业、商务办公用房改建为租赁住房。2022年《佛山市保障性公共租赁住房管理办法》（佛府办〔2022〕13 号）出台后，上述21号文废止，同时在13号文中明确：“（二）改建房源主要利用闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储等非居住存量房屋改建。”在政策上支持改建，但并未搜索到具体的实施方案。

至于东莞，同样也曾出台《东莞市发展保障性租赁住房实施意见》（东府办〔2022〕30号）明确支持“在满足安全要求的前提下，可对各类闲置住房及其周边环境进行适当改造并加以规范管理，转为保障性租赁住房，主要包括：租赁住房和公寓，政府公房和机关企事业单位宿舍，老旧小区和城中村存量住房等。”但事情发展出人意料，2023年4月，东莞出台《东莞市严控商业办公用房改公寓工作实施方案》，要求严格新增商业办公用房的管控，坚决杜绝新的“商改住”行为。从建立项目验收后“回头看”的抽查制度、加强不动产登记管理、不得预留住宅功能的燃气管道、加强存量商业办公建筑质量监管等方面，严控商改房屋。

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