一文读懂99%的征地留用地政策！

征地留用地指的是国家为了开发建设而征收农村集体土地后，按实际征地面积的一定比例，安排给被征地村集体经济组织用于发展生产的建设用地。

而征地留用地制度也在广东发展了数十年，本文以广州市征地留用地政策变迁为例，对征地留用地制度相关的一系列历史遗留问题和近年的改进举措进行分析。

（一）征地留用地的政策发展

广东省的征地留用地政策最早可以追溯到20世纪80年代。1978年，家庭联产承包责任制在全国范围推行，“包干到户，包产到户”的政策红利极大调动了农民的积极性，同时释放出大量剩余劳动力。

而在土地规划方面，政策允许农民创办乡镇企业，部分村镇采用向企业供地的方式获取收益。乡村工业化的发展给农村带来了极高的经济效益，但也相应导致地方政府在谋求产业升级而征地用地困难。长此以往，村集体、国家在土地增值收益分配上的矛盾日渐突出。征地留用地作为平衡征地利益的方式之一应运而生。

1989年深圳首次提出征地返拨地的概念，将征地留用地制度展现到台前，接下来的数年间，征地留用地制度相关政策相继在南粤大地遍地开花。

1997年党中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，冻结非农建设占用耕地，结合1998年《土地管理法》要求建设用地只能使用国有土地的规定，征地留用地政策一度中止。

2004年10月21日，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），该文强调完善征地补偿和安置制度，妥善安置被征地农民。

2005年，广东省国土资源厅发布《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》，明确在保证货币安置兑现落实的同时，还可以采用留用地安置的方式妥善安置被征地农民，切实保证被征地农民的生产生活。

2009年，广东省人民政府办公厅出台省内征地留用地的统领性文件——《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），较为全面地对征地留用地制度进行规范。

2012年2月21日，广州市政府在《管理办法》的基础上发布《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）>的通知》（穗府办〔2012〕7号，以下简称“7号文”），其内容、精神与《管理办法》基本保持一致。广州白云区、南沙区、黄埔区、从化区等结合所在行政区分别发布了各区文件。律房律地团队对湾区主要城市关于征地留用地的法律、政策作了专题汇编（见本次推送的其他推文）。

（二）征地留用地引发的土地问题

征地留用地是在国家征收集体用地时，为农民长远生计而设计出的征地补偿办法，但该制度也引发了两个新问题。

第一，征地留用地无法落地兑现的问题。该问题主要通过内推力、外推力进行解决：

①外推力是通过城市更新中完善历史用地手续的过程，消化征地留用地指标；

②内推力是通过政府内部的指令、奖励等手段，层层压实征地留用地兑现指标。例如出台《广州市规划和自然资源局关于加快推进留用地落地兑现工作意见的通知》（穗规划资源规字〔2019〕3号，以下简称3号文）、《关于进一步加快解决农村留用地遗留问题的工作方案》（穗府办函〔2011〕103号）、《关于我市各区产业用地出让结合留用地兑现工作的通知》（穗国房字〔2011〕1091号）等文件，利用内部简化征地留用地的审核程序、挂钩其他产业用地出让等手段，不断加速征地留用地的兑现。

第二，如何高效利用征地留用地的问题。该问题主要通过集中留地、产业升级的方式进行解决。规范文件主要见于各类提高建设用地使用效率的文件，如《广州市推进节约集约用地试点示范工作实施方案》（穗府办〔2009〕36号，以下简称“36号文”）等。

（一）安排征地留用地的情况

征地留用地一方面起到保障被征地农民长远生计的作用，同时也是政府推进征地开发的有力筹码，按照相关政策，以下两种情况可以安排征地留用地：

1.征收集体所有土地

早年间征地程序相对不完善，对于没有取得批文的征地项目是否安排征地留用地存在争议。其中《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》（穗府办函〔2009〕118号）明确，2007年12月31日前，无相关征地批文、但有征地协议并已实际使用土地的项目，包括市政设施、基础设施、公益性项目，或市、区以上政府主导、政府部门（含受市、区政府委托的镇级政府）与村集体协商征地的项目，也应当核定历史征地留用地指标。

2.征收国有农场

关于国有农场的征收是否适用征地留用地政策的问题，有两个政策给予回应：

（1）《广东省国土资源厅关于收回国有农场土地使用权应否安排留用地问题的复函》（粤国土资利用函〔2013〕2203号）明确“我省目前未出台收回国有农场土地使用权需安排留用地的规定”；

（2）《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号，以下简称“30号文”）则表示“依法收回国有农场（含华侨农场）、林场土地，因失地职工确有需要安置留用地的，参照本意见执行”。

律房律地认为，由于国有农场原本的国有属性，其收回使用不存在“征收”问题，且对于在国有农场工作的农民也可以采用其他方式进行安置。

故我们理解，对于收回国有农场，一般是不安排征地留用地的，确有需要的可以参照安排。

（二）不安排征地留用地的情况

根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第三条规定，以下两种情形可以不安排征地留用地：第一，集体经济组织自愿放弃或选择其他补偿方式的；第二，客观不能安排留用地的（即没有符合土地利用总体规划、城乡规划可供选址安排作为留用地）。

此外，以下几种情形的征地，由于已经不存在保障农民生计的问题，故同样不再安排留用地：

①已经是集体所有性质的留用地，农村集体经济组织申请将该留用地征收为国有土地而使用的，由于土地转为国有后仍为村集体经济组织使用，村集体利益并不会减损，故不再安排留用地；

②村域范围内全部土地（包括建设用地和农用地）纳入改造范围的，原有留用地指标清零，今后征地不再安排实物留地；

③政府征收旧村改造范围内现状农用地用于安置和公益设施的，该地块原就不属于保障农民生计用地，故不安排留用地指标。

（一）留用地比例

《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第三条规定，留用地按实际征收土地面积的10％至15％安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定。同时30号文规定，农村集体经济组织同意按低于10%的比例安排留用地，可按实际情况确定留用地安置比例或不安排留用地。

广州市级的文件对于征地留用地安置的比例则没有那么大的幅度空间，《广州市人民政府办公厅关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》（穗府办规〔2018〕17号，以下简称“17号文”）中明确留用地核定比例为10%，且征地留用地被征收的，应当等量返还。

结合增城区、黄埔开发区等区级安置补偿办法可以得知，广州市辖区范围内的征地留用地比例为实际征地面积的10%，农民同意的情况下，可以低于实际征地面积的10%。征地留用地被征用的，返还比例为实际征地面积的100%。

（二）核算基数

《广东省国土资源厅关于留用地核定基数问题的复函》（粤国土资利用函〔2013〕1070号）规定，留用地核定的基数为实际征收土地面积，即政府征收农村集体经济组织土地后实际取得的土地面积，不含征收后安排作为该被征地农村集体经济组织留用地的面积。同时，17号文规定，如果征地过程中安排了居住安置地（非公寓式）的，应当扣减安排居住安置地的面积，如果安排公寓式拆迁安置的，不扣减安置用地面积。

（三）征地留用地上的容积率

17号文明确，工业用地或其他特殊区域规划的按照规划确定容积率，其他规划用地设定容积率上限为2.5。

《广州开发区规划和自然资源局（广州市规划和自然资源局黄埔区分局）关于新型产业用地与产业园区功能配比的指导意见（试行）》给17号文的规定设置了例外：

区政府为了促进新型产业用地和新型产业园区的功能完善和精细化管理，规定单宗或连片用地面积不小于50亩的集体经济发展留用地，如用于发展新型产业或经区政府认定的产业类型，允许突破2.5的容积率上限，但是超过部分需要与政府进行一定的利益分配。

（四）征地留用地中的公共配套措施的面积

17号文明确，征地留用地的面积，是包含了公共配套等的城乡规划建设用地面积，不是净地面积，一般按照20%的比例安排公共配套设施用地。

（一）实物留地

1.用途

根据7号文和17号文的规定，征地留用地的土地用途为建设用地，无论是归属于集体还是国家，禁止征地留用地用于商品住宅建设。

但值得商讨的是，36号文明确，引导、鼓励农民建设公寓住宅。此外，《广州市白云区征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第三条规定，留用地可以按照规划要求用于除商品住宅建设以外的用途，但经批准利用留用地结合集体建设用地建设租赁住房的除外。第二十三条规定，农村集体经济组织应按照用地性质对留用地开发建设，区城管部门、区住建部门应加强批后监管，除经批准利用集体建设用地建设租赁住房的项目以外，严禁在商业或办公等留用地上进行住宅建设或擅自改建为类住宅使用。

结合上述政策、法规，我们认为在征地留用地落地后，应与一般的集体经营性建设用地无异，在相应配套规划下，应当是允许征地留用地上兴建租赁住房。该观点在珠海市相关的留用地政策中也有相应印证，例如《珠海市住房保障制度改革创新实施方案》鼓励征地留用地用于兴建公租房。

2.产权归属

根据《管理办法》第六条的规定，留用地原则上保留集体土地性质；在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。30号文进一步明确留用地性质。留用地在城镇规划区范围外的，原则上保留集体土地性质，由地级以上市、县（市、区）人民政府依法办理建设用地手续。留用地在城镇规划区范围内，以及涉及占用其他农村集体经济组织集体土地的，依法征收为国有土地，并可由地级以上市、县（市、区）人民政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有建设用地。

但无论征地留用地所有权，还是国有土地使用权，都不可登记至农民个人名下。

3.集中留地和分散留地

36号文提出，以“将农村经济发展留用地集中纳入产业集聚区”为原则，采取集中留地、指标流转、货币补偿、分散留地、违法用地抵扣指标等多种方式，力争解决历史遗留的留用地欠账问题。

17号文明确，实物留地包括集中留地和分散留地。本村集体经济组织范围内有符合土地利用总体规划和城乡规划可供选址安排作为留用地的，可选择分散留地，否则需在辖区政府规划的留用地集中安置区内选址。

农村集体所有的经营性建设用地使用效率较低的问题一直存在。显然，在政府主导下进行集中留地、规模发展、产业升级，是解决使用效率问题的一道良方。

4.征地留用地上的利益分配

（1）土地出让金

30号文以及《转发<广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见>的通知》（穗国土规划字〔2016〕14号）均明确表示，农村集体经济组织依法转让以无偿返拨方式取得的留用地国有土地使用权的，不需补办土地有偿使用手续和补缴土地出让金。回迁安置房如果需要上市流通需缴纳20%的土地出让金，相较而言，政府对于土地出让金做了最大程度的让利。

如果后续征地留用地实际用于开发建设而调整规划用途的话，应按国土规划部门依法受理补缴地价申请时点的新、旧用途市场评估楼面地价之差乘以建筑面积补缴土地出让金。

（2）集体旧厂房、村级工业园升级开发建设

根据《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）规定，涉及集体旧厂房、村级工业园升级改造，符合单独改造的，应当交项目总用地面积的15%用于城市基础设施、公共配套使用；不符合单独改造标准的，应当将30%经营性用地交给政府，有合法用地手续的，按照容积率1.8建设，超过部分按比例与市、区两级政府进行利益分配。

对于征地留用地实物落地后建成厂房、村级工业园的，根据17号文的规定该留用地落地时已经包含了相当于20%公共配套等用地面积，不是净地面积，故是否需要再次进行上述利益分配，尚存解释空间。

（二）征地留用地指标

总体而言，在征地留用地发展过程中，由于建设用地指标、城乡规划等限制，并不是所有征地留用地都能随被征地块一同报批、落地，故而逐渐演变成征地留用地先定指标，后兑现的报批模式，具体情况如下：

1.历史/新增指标

根据2009年广州市政府的《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》（穗府办函〔2009〕118号）的精神，广州市政府对原市辖十区政府历史征地项目留用地进行了清理。

以2008年1月1日为界，前后产生的留用地指标分别为历史留用地指标和新增留用地指标。其中历史留用地指标是指1992年1月1日至2007年12月31日期间已实施征地但未核定留用地指标，或已核定的留用地指标，这些历史留用地指标将以村为单位采取“算总账”的方式核算，即将该时间段内政府主导征地项目应留给村的留用地扣减该村已完善用地手续的经济发展留用地后的余额。

而新增留用地指标是指2008年1月1日后政府征地项目核定的留用地指标。

2.指标调剂

由于广州各地区征地用地情况不一样，村与村之间的征地留用地指标也存在巨大差异，如何使得无法落地的征地留用地指标发挥其最大价值？

现有两个文件有相关规定在一定条件下，征地留用地指标进行调剂的制度设置：

（1）3号文规定：

“适度推行留用地指标调剂。符合省、市以及区规定按实物留地方式兑现的留用地指标，可通过指标调剂的方式兑现留用地。以下项目或用地，在完成本农村集体经济组织原有指标兑现的情况下，可申请在全市范围内调剂留用地指标：①按照17号文第（十三）条规定进行复合抵扣留用地指标的项目；②按照17号文第（十四）条规定的历史遗留建设用地；③历史上已核发规划许可、建设用地通知书等但尚未完善手续的经济发展用地”；

（2）《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》（粤自然资规字〔2020〕4号，以下简称4号文）规定：“允许留用地指标适度调剂使用。农村集体经济组织在自身留用地指标已落实的前提下，可根据消化历史遗留建设用地、“三旧”改造等实际需要，编制留用地指标调剂方案，向所在地县级以上自然资源主管部门申请在本县（市、区）范围内调剂使用其他农村集体经济组织尚未兑现的留用地指标”。

对于征地留用地指标调剂的前提条件，3号文规定的调剂指标是用于完善现状已为建设用地的用地手续。而4号文的相关规定除了可以用于消化历史遗留建设用地问题外，还增加了“三旧”改造也可适用的情况，可以说适用条件是有所放宽。

对于可供调剂指标的范围，3号文指出可以在全市范围内进行调剂。4号文则明确，可供调剂的留用地指标仅限于“本县（市、区）范围内”。故我们进一步判断，在“三旧”改造中能够调剂的留用地指标，仅为“本县（市、区）范围内”。

3.预支指标

原本征地留用地指标是政府尚未兑现利益的凭证，但在旧村更新改造压力之下，为了解决建设用地指标问题，征地留用地指标又反过来可作为村集体预支未来某种利益的凭证。政策逐渐允许在特定情况之下村集体预支征地留用地指标。关于预支留用地指标的政策规定，主要有以下两项：

（1）3号文中规定，逐渐放宽预支留用地的适用情形——①美丽乡村建设项目库项目；②符合旧村改造政策一并纳入改造范围新增建设用地；③经主管部门认定的乡村振兴建设项目；④按照17号文第（十三）条规定进行复合抵扣留用地指标的项目；⑤历史上已办理规划许可、建设用地通知书等但尚未完善手续的经济发展用地；⑥市政府同意的其他建设项目或用地；

（2）《中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号，以下简称“10号文”）规定，城中村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡的，可将本村权属范围内符合国土空间总体规划的其他用地纳入城中村改造范围一并实施，并抵扣留用地指标，留用地指标不足的可按规定预支留用地指标。

4.指标收益

如前所述，征地留用地指标本质上是政府尚未兑现利益的凭证，那么按道理来说村集体有权对于政府的迟延兑现要求补偿。《中共广州市黄埔区委实施乡村振兴战略领导小组办公室关于印发<关于扶持壮大我区集体经济的实施办法>的通知》对此就有相关规定：“提高留用地补助标准，对我区已实际收地且留用地指标未落地面积部分的农村集体经济发展留用地补助标准提高至2万元/亩/年”。

此外，《增城区征收集体土地补偿办法》（增府规〔2018〕2号）第二十四条规定：“留用地采取实地留用、物业置换方式兑现的，在未兑现期间，由属地镇（街）对未兑现留用地指标进行补偿（返租）”“留用地指标补偿标准原则上为南部地区（荔城街、增江街、朱村街、永宁街、新塘镇、仙村镇、中新镇、石滩镇）2万元/亩/年，北部地区（小楼镇、派潭镇、正果镇）1.2万元/亩/年；每5年递增20%”。

5.指标其他兑现方式

如果征地留用地指标实在没法落地、消化、调剂，村集体为了避免留用地产生的持续落空，还可以选择其他路径兑现留用地指标。货币和物业就是最常见的两种兑现方式：

（1）物业兑现一般不得为商品住宅，不得落于村民个人名下

《广州市白云区征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第七条第三款规定：征地单位与农村集体经济组织签订留用地置换物业协议，并向农村集体经济组织交付物业（原则上不得置换商品住宅，结合集体建设用地建设租赁住房相关政策的除外）。

《广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局关于在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见》第二条第三款规定：村集体分成物业限制不得为商品住宅且不得转让，不能直接分配给个人使用。

（2）采用货币兑现的，广州市安排的标准比省级文件高

17号文第七条规定：“被征地农村集体经济组织采取留用地折算货币补偿兑现留用地的，补偿标准不低于征地项目发布征地预公告时被征收土地所在镇（街）工业用地基准地价级别价的2倍。各区可结合实际情况制定辖区留用地折算货币补偿标准。”

而广东省30号文则规定：“各地级以上市人民政府要参照基准地价和本地区经济社会发展水平、平均土地收益制定留用地折算货币补偿标准，留用地折算货币补偿标准不得低于所在地相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%。各地级以上市、县（市、区）基准地价调整的，留用地折算货币补偿标准要及时作相应调整。”

广州各区都在创新制度，旨在消化征地留用地历史遗留问题、落实农民利益，成效最为显著的就是南沙货币加物业的方式，该区接连出台《关于南沙区开展“货币加物业”兑现村留用地推进旧村庄更新改造工作的通知》《广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局关于在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见》等多个政策，鼓励以该种方式消化历史征地留用地指标。

根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第三十六条的规定，现用于城市更新的地块主要是三块地：一是图斑用地、二是三地（边角地、夹心地、插花地）、三是“其他用地”。由于占用耕地涉及占补挂钩等问题，故实际操作中“其他用地”有很大比例是征地留用地。

因此，对于已经实现实物留地的征地留用地，4号文从放宽改造范围的角度鼓励征地留用地划入改造范围。10号文对此进一步予以肯定，鼓励征地留用地纳入改造，农村集体经济组织可将留用地或未兑现的留用地指标纳入城中村改造范围一并改造。

（二）鼓励在旧村改造中消化、解决留用地指标问题

根据《关于结合“城中村”改造统筹解决留用地历史欠账问题的通知》（穗国房办字〔2010〕67号）规定，对于尚未实现实物留地的征地留用地指标，鼓励在城市更新中通过完善用地手续的过程，充分消化、利用征地留用地指标。此外，3号文明确符合旧村改造政策一并纳入改造范围新增建设用地，可以预支留用地指标。10号文明确在城中村全面改造的项目中，可以通过预支留用地指标的方式解决纳入改造范围的新增建设用地指标不足的问题。

（三）纳入旧村改造的留用地用途可根据实际需要统筹安排，不受一般留用地不得用于商品住房开发的限制

此外，10号文突破了征地留用地不能用于住宅建设的限制，在该文件中明确表示鼓励留用地纳入改造范围，同时可以根据改造需求确定具体地块的建设用途，该用途可以是住宅。

综上，征地留用地在城市更新中得地位举足轻重，由于其地位特殊，国家给予了很多特殊的政策优惠。在项目因指标、容积率、建设用地用途等问题艰难推进的情况下，不妨关注改造对象的征地留用地情况，以寻求新的突破点。