“三旧”改造与历史用地确权

建国以来，我国土地制度历经变化，再加上现实中土地占有、使用、流转状况的多样化，导致不同历史时期产生不同的用地形态。城市更新往往触发历史用地遗留问题的爆发。对此，律房律地结合工作实务，在本文中对历史用地权属确权思路提出个人思考的路径，以供大家参考。

1949年09月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布，其中第三条、第二十七条提出，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权，实现耕者有其田。

1950年6月30日，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有，同时该法规定了没收、征收和分配土地的原则和办法。

1954年9月20日，“五四宪法”第五条规定，中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。

1962年9月27日，《农村人民公社工作条例》（亦称《六十条》）颁布，规定了农村集体土地的耕作和使用实行人民公社管理制度，根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队；也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。

1975年01月17日，“七五宪法”第五条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。”，在生产资料所有制的设定上否定了个体所有制和资本家所有制。1978年03月05日颁布的“七八宪法”在土地所有制的设定上基本沿袭“七五宪法”的规定。

1986年6月25日《土地管理法》颁布，对土地使用制度作出改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使土地真正具有商品的属性进入市场。

1987年12月29日，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，第一次规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。

1982年12月4日，“八二宪法”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

在这个阶段，从宪法层面规定土地的所有权属于国家所有或者集体所有，但同时亦规定不得转让土地，否认了土地的商品属性和市场价值。

1988年4月12日《宪法修正案》对“八二宪法”第十条第四款作出补充：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”为在全国范围内实行国有土地使用权有偿转让提供了基本的宪法依据和制度保障。

1990年5月19日，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，确定了城镇国有土地使用权出让、转让制度。

根据以上规定，可以看出，随着我国土地改革、农村集体经济组织改革变迁，我国土地所有制度从“五四宪法”确定的四种所有制“国家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即集体所有制）、个体劳动者所有制和资本家所有制”，逐步在“八二宪法”规定为“国家所有”及“集体所有”的城乡二元土地公有制，并且在1988年宪法修正案中明确土地的使用权可以依照法律规定转让，为后续土地使用权的有偿转让提供宪法基础，该管理体制基础亦一直延续至今。

土地权属应当登记造册、核发证书是我国一直以来的土地行政管理方法。

1950年《土地改革法》第三十条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

1986年《土地管理法》第九条规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

1998年《土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。.......”

根据《广东省土地证书颁发办法》（粤府〔1987〕138号）第二条、第三条的规定，土地证书是土地所有权或土地使用权的法律凭证，土地证书分为《集体土地所有证》《国有土地使用证》《集体建设土地使用证》和《临时用地证》。

《民法典》第二百零九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”、第二百一十七条：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。......”

根据以上规定，我国自“土改”以来实行土地登记发证制度，土地权属是不动产物权，应依法登记造册，核发土地所有权证书或土地使用权证书后才发生物权效力。案涉土地取得土地权属证书后，一般应当认定土地权属已经清楚、明确，该证书所具有的权属确认效力非经法定程序废止，有关部门和个人均应予以认可。因此，土地权属证书应当优先作为认定土地权属的凭证。

但是，在判断土地权属归属的实务工作中，我们经常看到形形色色的“权属证明”，比如最常见的是《※※市土地使用权属证明书》，该种证明书是否具有证明物权的效力，实操中具有不同看法，一种观点认为该种证明文件由自然资源管理部门核发并且明确载明了“用地单位”“用地地点”“用地面积”等信息，具备权利证明的特征；另一种观点认为，该种证明书不是严格意义上的法定权属证明文件，不属于《广东省土地证书颁发办法》所列举的土地证书种类，只是用地申请证明文件，属于行政机关核发的行政程序确认文件，不具有最终的物权效力。

律房律地倾向认可后一种观点，国家规定的不动产权属证明文件样式应当具有统一性及稳定性，如果地方行政机关核发的证明书类文件与国家统一规定的权属证具有相同的法律效力，将是对我国不动产统一登记制度的冲击。因此律房律地认为，在没有更具有证明力的权属证的情况下，根据有关不动产登记规程的规定，该类证明文件可以作为申请不动产登记的权属来源的相关证明文件，但不能直接作为权属认定的凭证。

在案涉用地不具备不动产权属证时，有关部门的确权工作应当从实际出发、尊重历史，根据土地实际占有使用情况认定权属归属。

《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”

《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定：“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”

根据《确定土地所有权与使用权的若干规定》第二十六条、第二十七条以及三十八条规定，土地使用权可以根据实际使用情况确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。

广州市对于历史国有土地使用权的登记工作，出台了一系列规范文件，通过整理及分析该系列文件，可以总结出“申请人是土地的直接使用者”“迄今仍继续使用的”是作为确权登记的重要原则及判断标准，从而也映照了“尊重历史、从实际出发”的确权思路。相关的申请条件、操作流程均有具体的文件予以规范，但具体个案各不相同，如有需要可联系律房律地。

结合上述规定，在处理历史用地权属争议时，土地实际的占有使用情况是一项非常重要的参考因素，有关争议主体应当尽可能收集证明自身长期“占有使用”的事实，而有关部门亦应当充分查明土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。

现行《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

同时根据《广东省高级人民法院关于审理土地山林确权纠纷行政案件的指引》（粤高法发﹝2020﹞15号）第二条：“第二条土地山林确权纠纷行政案件，是指申请人因土地、林地、林木的所有权或使用权归属与其他自然人、法人或非法人组织产生争议，向行政机关申请调解处理，行政机关作出处理决定后当事人经复议仍不服，向人民法院提起诉讼的案件。”，以及参照《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（已失效）第六十八项、第六十九项的规定，对农村宅基地权属纠纷的处理中，如当事人直接向法院起诉要求司法确权的，法院一般不予受理，应由人民政府处理。

在实践中，土地权属争议的案件一般应由行政机关先行处理，当事人对行政机关的处理决定不服的，才可以向人民法院提起诉讼，如果未经行政机关处理决定即直接提起诉讼的，人民法院将不予受理或在受理后驳回起诉。

在司法实践中，并不是所有的土地权属纠纷均以土地确权的名义提起法院审理，而可能会以“合同纠纷”等名义提起诉讼，但这类纠纷实际上可能涉及权属的确认，如集体土地“以租代买”类交易纠纷。

大部分法院认为，虽然当事人提起的是侵权之诉或合同纠纷，并非行政意义上的土地确权，但是若土地确权是明确各方当事人权利义务的前提时，人民法院应当根据《土地管理法》第十四条规定的行政处理优先原则，作出不予受理或驳回起诉的判决或裁定，如深圳市中级人民法院在（2020）粤03民终15222号案件中，即持有以上观点。

律房律地认为，如当事人仅就土地转让合同性质或者合同效力向法院起诉，对土地的权属未列入诉讼请求，或者土地权属的认定对案件审理不存在根本性影响的情况下，人民法院应当予以审理，判例可参考河北省石家庄市中级人民法院在其作出的（2017）冀01民终6243号裁定。但具体应如何认定目前尚无统一的裁判尺度，最终可能往往由法院在自由裁量权的范围内予以认定。