广州市城中村改造工作，未来4年这样干！

9月25日，广州市印发了《中共广州市委广州市人民政府关于积极稳步推进城中村改造推进高质量发展的决定》（穗字[2023]13号），明确了广州市未来三年推进城中村改造的总体思路与做法。

律房律地解读认为：本政策一方面是落实、深化《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“指导意见”），另一方面是总结广州历年在城中村改造中的难点、痛点，提出了针对性的解决思路。

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一、 落实《指导意见》的三个主要原则

本政策充分体现了广州勇当城中村改造试点排头兵的担当——从政策制定时间看，《指导意见》是7月24日正式公布的，而本政策也是在7月底经市委会议通过，体现广州市委市政府紧跟中央步伐，积极响应中央号召。

内容上，在指导思想、基本原则中都落实了《指导意见》中以下三个重要方向：

·政府主导：在广州有组织推进探索城市更新的近二十年中1，“政府主导，市场参与”是主要基调，在2009年的56号文、2015年《广州市城市更新办法》以及2017年的6号都有所延续2。如今政府主导的内涵进行了深化与转变，强调“有效市场、有为政府”，政府从“守门员”向“引领者+守门员”转变3，强化市政府在指标、资金的统筹，坚持公平公开、“净地”供应。而市场如何参与呢？10月19日市政府常务会通过的《广州市进一步促进民间投资高质量发展若干政策措施》中提出“鼓励和引导民营企业发挥业态策划、产业导入等优势，积极创新改造模式，高效综合利用土地资源，加快城中村改造”。

·留改拆与‘拆治兴’：本政策明确“针对不同类型和不同地区的城中村，采取适合的改造方式和改造模式”，主要分成两类：

第一类是近期需拆除新建的城中村，坚持“拆治兴”并举，积极稳步有序推进城中村改造。

第二类是近期暂不拆除的城中村，“需实事求是落实“留改拆”要求，落实两大任务——推进“织补”式整治提升，因地制宜完善公共服务设施；加大安全风险隐患排查整治力度，及时消除安全隐患。”

·共建共享：提出“妥善处理好村集体经济组织、村民、原权属人、市场参与主体利益和公共利益的关系”，这是落实《指导意见》中“保障村民合法权益”、关注产业主体与租赁群体的相关举措。

二、 细化落实“产业安置”与“保障房先行”

本次政策中提出了“规划”、“土地”、“产业”、“人居与公服”、“历史文保与生态”五个工作重点。其中“产业”与“人居”正是对《指导意见》中“产业先行搬迁”与“将城中村改造与保障性住房建设相结合”的细化落实。

早在2020年的1+1+n的高质量更新政策包中，广州就开始通过“产居比”、“工业区块线”、“中小户型比例”等方法引导城市更新向提供优质产业空间与可支配租赁住房的方向发展。本次政策在此基础上作了完善与创新：

产业方面，不仅关注新产业如何引进来，还关注原有产业如何留下来——对原有产业进行分类分策，在产业型城中村打造“产业保育园”，留住传统优势产业；在外围城区先行打造产业转移承接园区，对特色产业进行结对迁移。

保租房方面，对两类项目的做法不同，双管齐下——对于拆除新建类项目，明确每个项目的任务：“在除安置房外的住宅用地上按一定比例建设保障性住房”；对整治类项目，则“允许产权手续不完善的城中村居住用房，在满足结构安全、符合既有建筑改造利用消防规范和标准的前提下，纳入保障性租赁住房管理”。在前期启动阶段，对整治类项目建设保租房的放宽与认证，可承接受拆除新建类项目影响的租赁群体，有利于缓冲社会影响。

在工作推进计划方面，从2023年至2027年共4年，对应自然资源部的低效用地再开发的试点时间。其中共分为三个节点：2023年启动→2025年开工，保障性租赁住房的供应与城中村产业转移升级取得成效→2027年完成拆迁和复建房建设。可见，保租房与产业是先行且重要的一步棋。

三、 广州的探索做法

在全国超大特大城市城中村改造试点的政策框架下，广州也对自身的经验进行总结，对改造中的难点、痛点提出针对性措施，使本次政策更接地气。主要体现在以下三个方面：

1、强调对历史文保、生态保护的底线思维

作为基本原则中首要两条，广州吸取2021-22年间的经验教训，落实习近平总书记在2018年对广州城市更新的指导，提出“高度重视历史文化保护传承，突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用“绣花”工夫”让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”

在具体的举措中，在落实调查评估、规划编制与“清单”保护的基础上，对整治类的城中村，提出立体绿化折算绿地面积的举措。这种因地制宜的标准的提出，标志着相关部门对待城中村设施的态度：从原来的直接忽略到务实的正视与积极的引导。

2、应对留守户的创新土地管理制度

在城中村改造过程中，动迁是时间最长、涉及主体最多、需要资金最多的环节，而“留守户”则是普遍的难题。本政策提出三方面的土地管理制度的探索，并在《统筹做地中的研究与工作指引》（以下简称“做地工作指引”）中落实。

（1） 优化征拆补偿机制

本政策提出：“优化历史用地上农村房屋的征拆补偿机制，按照违法行为发生时的法律法规及相关政策文件规定，由政府分类制定标准”。由此看出，政府在拆迁补偿方案占主导地位。

相应地，《广州市做地方案编制指引》附件《征地补偿安置指引》更加具体地规定“针对做地范围内的城中村补偿主要依据《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（穗府办规〔2023〕3 号）”。

（2） 由村集体收回集体土地使用权

本政策提出：“经集体经济组织与房屋权属人未达成一致意见的，当签约率达到一定比例时，由村集体经济组织表决，并报属地区政府批准收回未签约户的集体土地使用权。”

结合司法实践，这符合《土地管理法》第六十六条第一款规定的：为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。近年来也有黄埔区茅岗村（茅岗路以西）、珠江村、鹤洞村等旧村改造项目的实践经验4。

落实在“做地工作指引”中，在“按公共利益收回”这常见方式中，在实施方案批复生效后，可由村集体进行收回集体土地使用权的表决，报区政府批准，经催告无效后可申请法院强制执行。

通过区政府的审批代表了行政部门的介入，这是解决《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》（粤高法〔2021〕126号）通知明确“城中村改造中未达成安置补偿协议的，应由批准改造或有批准权的行政机关先行解决，法院不予受理”的措施之一。

（3） 不动产权利依嘱托注销登记

本政策提出：“城中村改造中集体土地被征收为国有土地，或者经批准收回集体土地使用权，属地区政府经审查已落实足额安置补偿的，探索书面通知不动产登记机构办理被征收、收回土地上不动产权利的注销，不动产登记机构按照属地区政府书面通知要求办理。”

这是针对实务工作中，在进行产权注销时由于产权人不明、产权人不配合、历史上集体建设用地使用权流转、共有产权房、继承等诸多问题导致的“依申请注销登记”之路难行的情况，同时也是配套“由村集体收回集体土地使用权”的后续措施。“依嘱托注销登记”的方式，符合《广州市不动产登记办法》第三十二条，有理有据，依法依规，也充分体现了“有为政府”之举。

四、 总结与展望

本次政策体现了广州市新时期推进城中村改造积极、稳步、务实的态度。作为超大特大城中村改造试点，广州在落实国家指导意见的基础上，勇于探索新模式、新做法，并有望通过常态化的城市更新评估，探索更好的机制政策，并形成可推广的地方经验。

在此过程中，为更顺利的推进改造工作的进行，律房律地建议未来还需重点研究、处理好三个底层问题：统筹做地的性质如何认定，适用什么政策工具？不同模式、不同区域之间征收补偿方案如何统筹？城中村改造的成效如果评估？

注释

1：2006年，广州市委正式将“中调”作为广州市城市发展战略之一，正式开启了有组织的城市更新探索。

2：今年《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》（征求意见稿）提出：政府引导、市场运作的原则。

3：广州市规自局副局长邓堪强在中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会中提出。

4：具体见《破解动迁僵局系列：收回集体土地使用权》，律房律地公众号。