从旧改出发 向做地进军

兔年第一个工作日召开的全省高质量发展大会犹如战前誓师大会，“开局就是决战”、“起步就是冲刺”，撸起袖子加油干的万丈豪情与冲天干劲，透过领导们在各级大会上振奋人心的讲话，迅速传遍南粤大地。高质量发展需要新思路、新模式。城市更新（“三旧”改造）作为一项涉及面广的系统工程，既关乎经济，又关乎民生，更加需要探索新思路、建立新模式。

3月下旬，广州市连续发布《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》，率先在全省揭开探索城市更新新模式的序幕。一夜之间，“做地”成为烫嘴的热词。做地的发源地—杭州、宁波等长三角城市，成为我省各级政府官员、国企领导考察学习的热土。如何在珠三角推行做地，成为人们共同思考、热烈交流的话题。

律房律地给出的药方是：从旧改出发、向做地进军，在继承发扬我省十几年“三旧”改造（城市更新）优秀经验的基础上，向“长三角”及其它省外城市大胆学习做地，打造广东版“做地”新模式。

一、我省“三旧”改造的得与失

（一）“三旧”改造的成绩及制度亮点

1、成绩：

（1）推动经济发展与城乡建设

我省的“三旧”改造作为原国土资源部赋予的一项节约集约用地政策，从2008年实施以来，取得了瞩目的成绩：截止2022年12月，我省累计投入改造资金2.5万亿元（其中，社会投资2.15万亿元），实施改造面积108.25万亩（其中，完成改造面积68.62万亩）；完成产业结构调整的“三旧”改造项目5673个，占改造项目总数的50.088%，其中，“工改工”项目2803个，引进现代服务业和高新技术产业项目498个，投资超亿元项目2144个，这些项目改造后当年实现产值（营业收入）约为改造前的1.7倍；全省通过“三旧”改造保护并修缮传统人文历史建筑782.06万平方米。

（2）促进基层社会治理的优化与改善

我省的“三旧”改造尤其是城中村改造，非常注重基层治理的优化与改善，在完善配套设施、优化村容村貌的同时，增加了就业岗位，增加了村集体和村民的收入，为改善基层治理秩序奠定了基础。据统计，全省累计完成旧村庄改造面积25.95万亩，旧村庄改造后村集体收入增加了175.87亿元，就业人口增加了936.6万人。

（3）制度建设日臻完善成熟

除了物质层面的旧貌换新颜外，经过十余年的探索、试错、总结、调整，我省“三旧”改造的制度建设，也取得丰硕的成果：据律房律地不完全统计，2009年以来，我省本级及各地级市共颁布“三旧”政策文件1736件，其中，仅现行有效的文件，省本级83件，广州281件；深圳248件；佛山199件，珠海66件；惠州70件；东莞205件；肇庆33件；江门66件，中山90件。

这些文件已经初步形成体系，包括改造方案编制审批、改造意愿征集、改造主体招标（商）、补偿安置标准与成本核定、土地整备、用地报批、地价计收与土地供应、破解动迁僵局、安置房分配等“三旧”全流程的各个方面。在实际实施过程中，各地又结合本地实际，因地制宜形成了诸如深圳模式、广州模式、东莞模式、“工改工”顺德模式等各具特色而又不失统一规范的多种实操模式。可以说，正是这些已经初步成熟与完善的政策体系，以及因地制宜的多种实操模式，奠定了十余年来“三旧”改造取得上述瞩目成绩的制度基础。

2、制度亮点

（1）尊重产权、强调协商

无论是旧村改造，还是旧城、旧厂改造，“三旧”改造政策均将征求改造意愿作为先决条件（公益征收的除外）。旧村、旧城改造项目的意愿征集还设置了高达80%和90%的高比例门槛。

在旧村改造中，无论改造方案、拆补方案，还是招引合作企业、集体土地转国有，抑或征地留用地纳入旧改范围，均需要村集体经济组织“四议两公开”，充分尊重村集体的产权人的地位。

在动迁阶段，我省各级政府奉行“市场化动迁”原则，不轻易介入双方的动迁谈判。此举有利于产权人获得更加充分、合理的补偿。

（2）捆绑招标、协议出让

在前期阶段将“三旧”改造项目的土地一级整理与二级开发“捆绑”，通过一次招标（商）确定改造（实施）主体；在改造（实施）主体完成土地一级整理后，再来按照招标（商）时公开的条件、价格签订土地出让合同，“净地”出让给改造（实施）主体。

捆绑招标、协议出让，使土地开发的一、二级联动起来，增强了项目的确定性，有利于投资人投资决策，有利于金融机构融资决策。

可以说，以上两个亮点是我省“三旧”改造政策的精髓，是产权人和社会投资者之所以拥护与积极参与的根本原因。

（二）“三旧”改造的不足及原因分析

1、不足与问题

纵向比较，进步是明显的，成绩是卓著的。横向比较，我省“三旧”改造存在的问题与不足也是明显的，有的还相当突出。

（1）效率低。

有比较才知差距：

杭州：2016年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”。截止2020年，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。

武汉：2004年9月10日，中共武汉市委 武汉市人民政府发文要求重点推进 147 个行政村和 15个农林单位，共计162个城中村改造项目。经过十余年的努力，截至2015年，武汉市基本完成了对162条城中村的改造任务。

西安：西安市的“城中村”改造始于本世纪初。据统计，至“十二五”结束（2015年），西安共完成了206个城中村和66个棚户区改造项目的拆除，同时完成137个城中村和33个棚户区回迁安置。

广州：如果猎德村改造开始算起，广州的城中村改造也是起步于本世纪初叶。据统计，目前广州市在册“城中村”272个，已批准全面改造的146个，完成的仅9个。

（2）不公平。

有人说“珠三角”的旧改就是一台马力十足的“造富机器”，改一条旧村，若干亿万富翁横空出世：同为村民，历史上多占地多盖房的，可以获得天量补偿，老实本分的村民则获得的补偿相差甚远。这种以“补砖头”为基准的补偿方式实际上不符合《土地管理法》关于宅基地的人身福利属性的规定。

几乎每一个旧村改造项目的背后，都或隐或现地存在着一个“平台公司”，其主要任务是与村打交道（即所谓“控村”，有的平台公司也负责与政府打交道）。从某种意义上讲，这些平台公司是“关系是第一生产力”的完美践行者。平台费用自然不菲，从几亿、十几亿，甚至几十亿。巨额平台费大都落入少数“关系人”口袋，并未实质性用于改造。

（3）效果逊。

社会各界对广州市已完成全面改造的为数不多的几个“城中村”评价不一，有人认为建筑量过大，建筑设计单一，空间布局不尽合理；甚至有人将改造后“城中村”戏称为“空中城中村”或“竖起来的城中村”。

以上言论未免过于极端，但也从一个方面反映了改造后的城中村，确实存在着不尽如人意之处。一个非常直观的感受是，出入任何一个改造后的“城中村”（复建安置区），与成熟的城市建成区相比，甚至与“城中村”改造范围的融资区相比，总是有一种压抑、单调、脏乱的感觉（尽管比改造前改善极大），鲜有现代化都市区的感觉。

2、原因分析

（1）过度市场化。

如上所述，尊重产权、强调协商是我省“三旧”改造的精髓之一，是市场化精神的表现。毋庸讳言，我省“三旧”改造（城市更新）也存在着过度市场化的问题，最主要的表现是政府不介入动迁，任由双方自由博弈。由于缺乏政府公权力补位，导致动迁受阻，进度缓慢。

不动产由于位置固定、不可移动，不动产的权属人具有“仅此一家、别无选择”的天然垄断优势。如果没有政府公权力的合理介入，无疑会诱发权属人“坐地起价”或“漫天要价”。这是我省“三旧”改造频生“留守户”的深层原因，也是补偿标准不断攀高的深层原因。

（2）不合理的体制机制。

政府职能部门之间关于“三旧”改造分工不合理，导致相互之间扯皮与掣肘，不但影响审批效率，更是直接造成没有一个部门愿意从全局、宏观角度考虑问题，去维护城市规划、政府收益、破解动迁僵局等公共利益。在激烈的撕扯中，各部门出于本能更乐于从本部门利益出发而揽权诿责。

广州旧村改造之改造成本倒推容积率的做法，也荒诞地塑造了一个村企联合通过最大限度做高改造成本向政府争取最大容积率、最低出让金的奇怪的博弈格局。量身定做式的招商活动（只有商务标，没有经济标、技术标），由于没有竞争而使村企在博弈中总是胜利的一方，为无原则的一二级联动及平台公司的纵横捭阖大开方便之门。

（3）仅作为土地政策的局限性。

我省“三旧”改造政策最早是作为一项节约集约用地的土地政策被提出并推广。毫无疑问，土地是“三旧”改造（城市更新）的载体，是“三旧”改造政策最核心、最主要的内容。尽管如此，“三旧”改造（城市更新）是一项系统工程，绝不应局限于土地的利用。武汉提出的“改制现行、改造跟进”的综合改造，比较符合城中村改造的实际情况。

没有综合改造的理念，只是单纯强调土地的开发利用，必然造成缺乏长远、全方位的统筹兼顾，只是简单的物质层面的改造，导致改造效果的差强人意。

二、总结旧改经验，借鉴外地做法，打造广东版“做地”新模式

源自长三角的“做地”，并非新鲜事物，而是长期以来其他兄弟省市普遍实行的一种土地一级整理的方式。其基本要义有二：一是引进社会资金进行土地一级整理，解决政府资金不足的问题；二是政府以征收或其他方法强力介入动迁补偿安置，保障土地一级整理的速度，既消除了社会投资者的后顾之忧，又保障了城市建设的效率。可以毫无夸张地说，北京、上海、郑州等城市的市容市貌之所以日新月异、经济发展之所以快速腾飞，一定程度上应归功于社会投资+政府强力的土地一级整理，且这种高效率的做地模式又恰好遇上我国房地产市场的黄金二十年的加持，其效用加倍。

既不能泥古不化、固步自封，无视“三旧”改造存在的问题与缺陷，也不能妄自菲薄、全盘否定，无视“三旧”改造十余年来已经深入人心且成绩斐然的事实。应在全面省视、系统总结“三旧”改造的基础上，结合本地实际，吸收借鉴兄弟省市做地的可取之处，打造广东版“做地”新模式。

（一）切实发挥政府的主导作用

政府应当在做地过程居于主导地位，这个主导作用应当贯穿于做地全过程。重点是强化政府在“三旧”改造中过度市场化的重灾区—动迁领域积极发挥作用，绝不能袖手旁观，任由双方自由博弈。律房律地认为，政府可以在以下两个方面发挥作用：

1、制定相对统一的拆补标准。

过度市场化动迁的恶果之一就是拆补标准“一村更比一村高”，改造成本快速攀升，在房价飞涨的黄金二十年，攀升的改造成本可以被飞涨的房价所消化。而在房价平稳的今天，市场再也无力消化攀升的改造成本，这是当前一些“三旧”改造项目出现停滞、违约等困难最深层的原因。

遏制相互攀比拆补标准的治本之策就是编制施行相对统一的拆补标准。相对统一的拆补标准可以市或区为单位依法编制，允许各区或各个镇街在有充足理由的前提下适当灵活，但绝对不可以相互攀比。

宅基地的拆补标准应当遵守《土地管理法》的有关规定，以“补人头”为主，“补砖头”为辅，切实体现宅基地之人身福利属性。依法规范复建安置，在保障被拆迁人合理居住条件的情况下，倡导货币补偿，严格控制超量建设对城乡规划的不良影响或破坏。

2、依法规范破解动迁僵局。

相对统一的拆补标准，仅靠市场化协商很难完全落实，需要强有力的措施保障落实。这需要政府公权力的强力介入，针对无正当理由拒不接受拆补标准的“留守户”，依法规范地予以强制。

在过去几年里，省以及深圳、珠海、江门等城市在政府强力破解旧改动迁僵局方面都作了有益的探索，点状征收、村集体经济组织收回宅基地使用权，以及政府裁决、司法裁判等制度建设与实践操作有序推进，取得了一定的成效。这些做法遵循了市场主导、政府补位的基本原则，充分发挥二者的长处，体现了无形市场+有为政府的有机结合，既赋予被拆迁人一定的博弈空间，切实保障其合法权益，又有效防范被拆迁人漫天要价，切实保障项目顺利推进。

（二）强化政府垄断土地一级市场，杜绝平台公司与假招标（商）

政府垄断土地一级市场，是我国土地管理制度一块基石，也是土地公有制的题中应有之义。只有商务标没有经济标、技术标的招商，大大削弱了政府对土地一级市场的垄断，进而为平台公司预留下巨大的操作空间。

律房律地认为，在政府组织数据调查和明确规划条件的前提下，在总结诸如广州聚龙湾、南洋电器厂、梅州大埔县城东旧城改造等项目经验的基础上，进一步完善优化“毛地挂牌、净地出让”的捆绑招标，真正将招商做实，做到有价可竞，不失为在强化政府垄断土地一级市场的妙招。在充分竞争的情况下，平台公司的空间将被大大压缩，巨额平台费大大缩小，政府、村集体、投资人的权益将有所增进，这在房地产市场下行的今天，对于改造项目的经济平衡尤为重要。

需要注意的是，前期的数据调查一定全面详实。为了保障数据调查的真实、可靠，可以建立组织实施的政府部门与受托实施的前期服务单位的终身责任追究制度与损失赔偿制度。

（三）理顺体制机制，打造科学合理的博弈格局。

首先，职能部门之间的分工要合理。

虽然核心字眼是“地”，但做地实实在在是一项系统工程，涉及的政府职能较为广泛，职能部门之间如何衔接，是一门大学问。分工分得好，分得科学合理，无疑会发挥1+1>2的功效；相反，则会不停地撕扯、内耗。

其次，市、区之间的分工要合理。

这里的分工主要是指利益分成。在政府的行政执法管理工作中，我国历来强调重心下沉，做地的组织实施，无疑区、镇街是主力军。现实的情况是，区、镇街承担了大量的实施工作，而收益分配却不成比例。这是当前区在某些工作领域积极性不是很高的根本原因。解决的方法就是相关的做地收益应当按照与工作分工高度正相关的原则来分配，以调动区、镇街的积极性。

再次，优化一些不合理的制度或做法。

在相关拆补标准相对统一、竞争性招标（商）、大片区统筹与多项目联动等制度到位的情况下，禁止以改造成本倒推容积率的做法，维护城市规划的公共利益属性。

三、协议出让是否影响政府垄断土地一级市场？

需要说明的是，存量土地协议出让并非我省“三旧”改造所特有，而是一项全国各地普遍实行的政策，上海市“存量补地价”、成都市“双评估补差价”，本质上都是协议出让。2021年9月1日实施的《上海市城市更新条例》第41条明确规定：“根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。”

那么，协议出让是否会妨碍政府对土地一级市场的垄断呢？

首先应当明确的是，政府垄断一级市场的判断标准是经营性土地的公开招拍挂出让，注意核心是公开招拍挂，不是出让。而公开招拍挂的核心要义是通过公开竞价程序形成交易价格并确定成交对象。

就此而言，没有竞价甚至暗箱操作的协议出让，无疑会妨碍政府垄断土地一级市场。但在存量建设用地再利用领域，有的协议出让是经过公开竞价的，即《我省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）第25条规定的捆绑招标。在这种模式下，通过公开竞价确定土地受让人（成交对象）及成交价格，只不过正式签订土地出让合同延后至土地一级整理完成后罢了。因此，这种捆绑招标是不折不扣的公开招拍挂出让。

总之，律房律地既不认同那种认为做地是开历史倒车的观点，也不认同那种将市场化奉为圭臬，认为“三旧”改造已经完美无缺的观点。律房律地认为应当尊重不动产的特殊性，从“三旧”改造出发，大胆借鉴学习兄弟省市“做地”的成功经验，打造市场与政府完美结合的广东版“做地”新模式，推动“三旧”改造转型升级。

4月28日中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，提出“推动建立房地产业发展新模式”，要求“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”，吹响向高质量发展冲锋的号角。