统筹做地之宁波模式

宁波的做地模式是在国家四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号后）对土地储备机制调整优化的对策。在2019年宁波市委市政府出台的《关于构建集中财力办大事财政政策体系的实施意见》（甬党发〔2019〕59号）正式提出。

通过做地制度的建立，有效推动重点地区存量用地的统筹储备力度，土地储备的数量与质量都有双双提升：如2020年，全市土地出让金收入达1819.2亿元，同比增加29.5%，经营性用地出让收入位列当年全国第七，再创历史新高；从2017年到2021年，供地中存量建设用地的比例由36%提高至79%，平均地块规模从4.5公顷提高到7.1公顷。

以下针对广州市目前统筹做地中普遍关注的问题，来看宁波的经验做法。

2019年59号文中提出“明确市级土地储备范围…由市六区政府、开发园区管委会、市属国有企业、市级指挥部等负责做地”。可见，在政府管理上将做地认定为收储工作中的一部分。那为什么要提“做地”的概念呢？

从《市级土地储备项目做地管理办法(试行)》（甬自然资规发〔2021〕25号）中将做地相关费用纳入年度土地储备项目收支预算进行管理，并按月将资金拨入市级主体做地资金专户。可见，与广州模式不同，宁波模式不是拓宽资金渠道的需求。

按照财综[2016]4号，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担。而宁波的市级做地主体包括了市属国企。可见，宁波市是为更好统筹推动市级重点地区的土地储备，保证有充分人员、资源参与，而提出了做地的概念。

1、资产流

资产流是指土地资源，从谋划到供应的全流程共三个阶段，每个阶段按照不同的目标，设定不同的工作内容与深度：前期谋划定方向，项目生成定方案，挂图作战重实施（如图1）。宁波市规自局专门出台《关于进一步落实土地储备出让统筹管理工作的通知》（甬自然资规发[2020]4号）对流程、主体与标准进行详细规定。

图1 土地储备全生命周期管理系统

来源：宁波市自然资源和规划局

总的来说，资产流有以下三个亮点：

（1）与国土空间规划体系相衔接

国土空间规划体系是目前城乡规划的框架，将做地流程中相关的成果与之对接，有利于方案的落地。如将土地储备五年专项计划作为近期建设规划纳入国土空间规划体系，将三年滚动计划作为控制性详细规划必要性论证的重要依据，为后续的挂图作战做好规划上的铺垫。

（2）善用先进技术手段提高科学性

2020年4号文中提出，明确“城市规划区内重要地段的经营性用地项目地块功能策划和城市设计研究…在地块规划条件中落实城市设计研究成果内容，作为纳入年度土地储备计划的前置条件。筛选优秀方案推进带方案出让，指导各做地主体开展相应地块规划设计。”

自2019年起，在年度计划编制过程中率先利用大数据建立规模测算的计量模型，结合经济社会条件、市场调控方向、用地需求、规划指标等面板数据，科学确定年度土地储备做地、入库、出让规模，为科学决策提供依据。

（3）通过挂图作战强化实操

目前广州市做地政策在做地主体提交入库后缺乏相应规定。而宁波市则在入库后对于做地入库、资产管护、出库供应进行细分，提出每个环节的具体流程与时间（图2）。

图2 做地实操阶段的具体流程

2、资金流

市级做地的资金主要来自市级财政，由收支预算、拨付使用、收支决算、财务决算制度构成。

收支预算、拨付使用：项目收支预算由市整备中心编制，经市级财政部门审核后纳入市级政府性基金预算管理，年度预算执行遵循以收定支、先收后支的原则。做地资金由市整备中心按月向市级财政部门提出申请，经审核后拨付使用。

收支决算：每年由市整备中心组织报送上一年度项目收支决算报告。

财务决算：项目实施完毕后，由做地主体编制收支决算草案与项目支出情况，经市整备中心、市规自局审核后，报市财政局。

为强化市级统筹作用，宁波市搭建了由管理机构、政策、资金、数据支撑的框架。

1、市级统筹的管理机构

2019年，宁波市政府设立市土地储备出让管理委员会负责决策，市储委会在市自然资源规划局下设办公室负责组织协调、督促指导工作。2020年，整合组建了宁波市自然资源整治储备中心，承担日常工作，形成从决策、协调到日常办公的管理机构，强化全域管理（如图3）。

图3 宁波市土地储备（做地）管理机构

来源：宁波市自然资源和规划局

2、从顶层到实施的政策立法体系

围绕着宁波做地模式，市级层面主要出台4个政策，从顶层设计、到流程操作、技术标准等方面进行了详细的规定。特别是针对市级做地方面政策存在空缺的领域，由市规自局、财局联合出台两个相关政策（如表1）。

表1 宁波市做地模式主要政策列表

区级方面，由于资金“自主管理”、“自负盈亏”的特点，主要出台关于征收标准、对于街镇工作的鼓励、补助等政策。如北仑区就出台了《关于印发北仑区国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定的通知》（2021）、《北仑区储备出让地块补助资金管理办法的通知》（仑政办〔2020〕53号）、《关于加快城市有机更新对街道征迁工作实行激励机制的通知》等。

3、增强资金来源及强化统筹平衡机制

（1）资金来源

宁波市采用“政府性基金+专项债券”双管齐下。其中，市级做地主要纳入市级政府性基金管理，区（县、市）级由区级财政负责，专项债券作为重要补充。

自2019年以来，市级政府性基金每年均有100亿元以上的盈余，在2021年还达200亿元（表2），因此，市级做地项目的资金可以达到保障。

表2 宁波市2019年-2022年市级政府性基金预算执行情况

数据来源：宁波市财政局

专项债券方面，在2017年起宁波市就开始发行政府专项债券（土地储备债券），并在2019年成为全国六个面向商业银行柜台市场发行地方政府债券的试点之一，在3月发布了宁波市土地储备专项债券（一期、二期），拓宽了做地的资金来源。但在2019年9月4日的国务院常务会议要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域，因此目前区级做地项目的资金较为紧张。

（2）资金统筹平衡

宁波市通过资金池的确立与项目的搭配来推进重点片区的储备。如在2019年59号文中提出“设立土地储备专项调度资金，按照市委、市政府重点工作要求，专项用于优质土地储备项目的前期启动开发。”且在政策中就提出对于某些具体区块之间的搭配、平衡策略。

4、搭建全生命周期的数字化平台

做地过程中资金流的申请拨付与资产流所在的阶段有较大关系，宁波发挥在数据化方面的优势，制定全生命周期数字化平台，衔接资产流和资金流的业务数据，在审批工作中直接使用，使各项工作更加标准化、科学性。

同时，平台也衔接了遥感影像、土地利用等基础数据，其他部门的相关规划数据，解决了跨部门协同的难题（图4）。

图4 宁波市土地储备生命周期系统界面

来源：宁波市自然资源和规划局

1、做地主体的投入

宁波市做地主体主要是“干活的”，其工作贯穿资产流与资金流。

在资产流中除了五年储备计划、控制性详细规划的编制、入库后土地出让的组织工作是由市规自局主导以外，其余工作均需做地主体为主导。主要包括前期的规划编报、组织实施土地征收、房屋拆迁、安置房建设、基础设施建设等。

而在资金流层面，做地主体主要负责项目的资金年度计划、月度计划的编制，以及对土地储备收支预算、决算的配合。

2、做地主体的产出

那做地主体能获得什么呢？

主要对应《市级土地储备项目成本核算管理办法（试行））》（甬财综[2021]548号）中的三类费用：征收部门征收服务费、做地管理费，以及其他费用。

（1）征收部门征收服务费：当做地主体为属地政府，同时作为征收部门时，则可以获取该服务费。

（2）做地管理费：按照委托做地项目成本支出总额（不含偿债付息支出）及做地管理费总额控制数费率（0.4%-2%），结合做地考核结果计算确定。做地管理费按项目实行总额控制，按年度成本支出数统筹安排，适当兼顾激励和奖励。

（3）其他费用：如个别区对土壤污染调查、场地清理、平整、围挡建设等方面的补助资金。

3、做地主体的身份确认

在2019年59号文中，就明确土地储备项目可行性分析由做地主体主导，即在项目生成之初就明确了做地主体。但直到年度储备计划制定时，才由市政府以任务形式下达各做地主体实施。但在实施过程中，整个做地流程未有一个协议文件明确做地主体的职责。

直到2021年25号文中，在年度土地储备后新增项目实施方案，明确资金、做地主体、实施内容、资产移交、部门职责等内容。随后与市级做地主体签订委托做地协议。这对做地主体的身份确认与各部门的分工职责有了更好的明确。

通过四年的摸索总结，宁波市探索出统筹力强、科学精准、分工有效、实操落地的做地模式，可为广州的统筹做地提供很多有益经验。