“城中村”改造的西安模式

谦虚使人进步，骄傲使人落后。借鉴、学习先进经验，方能成长自己。律房律地将系统梳理、介绍杭州、上海、武汉、西安、郑州、成都、昆明等全国各大城市的“城中村”改造或旧城改造的做法或经验，期望对大湾区的“三旧”改造有所裨益。

一、西安城市更新的发展历程

（一）起步和探索期（2002-2004）：“三自方针”为指导

西安很早就开始着手城改。

2002年1月，西安市人民政府发布《关于进行城区旧村改造试点的意见》（市政发〔2002〕10号），成立西安市城区旧村改造试点指导小组，负责全面指导与协调城区旧村试点改造工作。

2004年3月，西安市人民政府办公厅发布《关于城中村改造建设管理有关问题的通知》（市政办发〔2004〕4号），提出城中村改造按照“自筹资金、自我改造、自我安置”的原则实施。

这一时期，城中村改造由村集体主导，通过组建城中村改造建设发展有限公司，将村庄集体所有资产逐步纳入至城中村改造建设发展有限公司，实行市场经济的运作模式，实现经济体制的转型。

（二）快速发展期（2005-2016）：政府主导、市场运作，典型西安城改模式

2005年，西安市人民政府发布《关于加快城中村改造工作的意见》（市政发〔2005〕92号），明确提出“鼓励社会资金投资参与城中村改造项目，以弥补政府资金紧缺状况”，与第一阶段“自筹资金，自我改造、自我安置”的模式相比，发生了本质变化，有力地促进了城中村改造的发展进程。自此，西安城市更新进入快车道。这个阶段逐渐形成了以“政府主导，市场运作，整村拆除，安置优先，有形与无形改造并重”的典型西安模式。

2007年，西安市城中村改造办公室成立，除改造管理工作外，还统一办理改造范围内的土地、规划等审批事项，保证了改造项目的高效推进。本阶段改造项目以城中村和棚户区为主（以下简称“城改项目”），其中2013年以前以城中村改造为主，2013年成立市城中村和棚户区改造工作领导小组，形成了城中村与棚户区改造并重的局面。

这一阶段，开发商大规模介入，万达、保利、绿地、金地、碧桂园等诸多知名房企积极加入到西安城改的建设中来，取得了积极的效果，城改房一度成为贡献楼市的主力军；同时，西安城市更新快速推进，据统计，至“十二五”结束，西安共完成了206个城中村和66个棚户区改造项目的拆除，同时完成137个城中村和33个棚户区回迁安置。

（三）改革转型期（2017-2020）：政府主导、政府储备

2017年，中共西安市委十三届三次全会审议通过《中共西安市委关于落实“五新”战略任务加快补齐“十大短板”的决定》，明确提出加快城中村改造、完成重点区域棚户区改造建设等“补短板”措施，将城市更新改造等工作纳入全市通盘考虑，西安的城市更新进入了新的阶段。

在改造类型上，随着《西安市工业企业旧厂区改造利用实施办法》的印发，旧厂房改造也被纳入城市更新的范围，形成了棚户区（城中村）、旧住宅、旧工厂等更新改造并重的局面；在改造范围上，从原先的单一项目调整为集中连片改造；在改造模式上，加大政府资金投入，由各区成立改造建设公司，负责棚户区改造的融资和安置项目建设工作，确立了“政府主导、连片改造、政府储备、统一出让”的模式。

在管理机构上也进行了调整，强化全市统筹，明确部门权责。2019年1月，西安市城中村（棚户区）改造事务中心挂牌成立，作为市政府直属事业单位，原市棚改办承担的城中村和棚户区改造项目立项、规划、土地等行政审批职能分别移交市发改、资源规划、住建等部门，实际上是将原本归属于规划、土地等职能部门的职权对口恢复。

（四）城市更新升级期（2021至今）：“留改拆”并举、保留利用提升为主

根据2021年《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，西安是21个试点城市之一。自此，西安城市更新作为引领城市转型发展的重要工作，正式走向台前。

2021年公布的《西安市城市更新办法》将城市更新确立为“政府主导、科学规划、多方参与、量力而行、成果共享、防范风险”的原则下实施。市城市更新工作领导小组办公室设在市城中村（棚户区）改造事务中心，负责市城市更新工作领导小组日常工作。更新方式方面，调整为“留改拆”并举、保留利用提升为主的方式。

二、典型西安城改模式拆解

（一）基本逻辑

典型的西安城改模式可归纳为“一二级强分离与弱联动相结合”。

从改造程序上，一二级是分开的：一级整理阶段由政府主导，由公开招商确定的项目改造（投资）主体垫付全部拆迁安置资金（投资者享受一定比例的增值收益），由政府统一实施征拆工作并完成土地收储；在完成土地一级整理后，将开发用地公开挂牌出让，将一级整理的拆迁安置成本与土地出让金挂钩。

从我们观察到的实际操作案例来看，在土地公开挂牌出让阶段，一般是由一级整理阶段的垫资主体摘得开发地块使用权。

官方媒体将此概括为“政府主导，市场运作，整村拆除，安置优先，有形与无形改造并重”的模式。

（二）改造流程

其中，改造工作方案的内容包括：

（1）无形改造方面：①农转居工作方案；②清产核资、经济体制改革组织机构及工作步骤；③清产核资、经济体制改革工作方案；④土地转性工作方案；⑤撤村建社区工作方案。

（2）有形改造方面：①城中村改造控制性详细规划；②新村建设规划和土地利用方案；③拆迁安置办法；④城中村改造建设方案、改造模式及实施计划；⑤城中村改造经济效益和社会效益分析；⑥改造综合用地之外土地的储备及征地补偿协议。

招商引资阶段，由区城中村改造办公室组织，向社会发布招商信息，通过公开方式选取参与城中村改造的开发企业。

（三）补偿安置方式

实行产权调换和货币补偿两种方式，被征收人可自由选择补偿方式。

货币化安置方面，按照被征收房屋评估价值予以货币补偿；产权调换标准方面，政策规定二层以下合法面积（含二层）按拆一补一予以补偿；转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原房屋产权建筑面积进行安置。

（四）改造资金来源

西安城改项目的融资方式呈现多元化的特点，解决了最大的资金难题。

一是社会资本。通过引入社会资本介入土地一级开发，由遴选确定的项目改造（投资）主体垫付全部拆迁安置资。

二是银行贷款。以市政府确定西安城投投资发展有限公司作为全市棚户区改造项目投融资平台公司，向国家开发银行申请棚户区改造专项贷款；项目实施主体承担贷款偿还的主体责任。

三是棚户区改造专项资金。将政府财政注入的资本金、配套公建收益以及棚户区改造项目配套开发部分的土地出让金、营业税、土地增值税、所得税及契税等市级税收留成部分，归集为棚户区改造专项资金，专款专用，用于棚户区改造或亏损项目补贴。

四是债券融资模式。2011年，西安曲江建设集团有限公司等12家公司联合发债，募集资金21.5亿元，期限5年，用于西安市高新区、经开区、蓝田县等12个县(区)的保障性住房、棚户区改造开发建设。

五是其他专项补助。包括中央和省级财政资金专项补助。

（五）土地供应及地价

西安城改项目改造综合用地分为安置用地和开发用地，其中安置住宅用地以划拨方式供应；完成征收整理后的开发用地纳入政府土地储备库，以公开挂牌方式出让。

三、西安城改模式的特点

（一）政府强势推动，大力推进

一是成立强有力的城改项目组织机构，实现高效管理。2007年8月，西安市在全国率先成立了政府直管的正局级部门——西安市城中村改造办公室，集中办理改造范围内的计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项。

二制定强有力的改造计划，各级政府及相关部门分工明确、通力配合，共同确保改造目标的实现。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市城中村无形改造工作方案的通知》（市政办发〔2006〕99号）要求，一年内完成57个城中村的无形改造工作；《西安市人民政府关于进一步加快棚户区改造工作的实施意见》（市政发〔2014〕5号）：2014-2017年，全市完成4万户以上的棚户区改造任务；为配合全运会的举办，《西安市绕城高速公路以内集体土地上棚户区和村庄三年清零行动方案（2018-2020）》出台，改造对象涉及178个城中村和村庄。

（二）补偿标准相对统一，行政征收+司法裁决

西安城改项目征拆工作均由政府统一开展，这有利于全市按照相对统一的补偿标准进行安置；同时，在遇到动迁僵局时，借助司法裁决力量强势介入，推动征拆工作顺利进行。

《西安市人民政府关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》（市政发〔2015〕22号）规定，棚改（城中村）改造项目完成集转国后，对仍达不成征收补偿协议的被征收人，由各区人民政府作出征收补偿决定。被征收人在法定期限内既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，并在规定的期限内不搬迁的，由各区人民政府依法申请房屋所在地人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行的，由作出征收补偿决定的人民政府依法组织实施。

2015年8月，西安市中级人民法院专门发布《关于依法妥善办理涉棚户区改造行政及非诉执行案件的通知》，对西安两级法院依法办理涉棚户区改造行政及非诉执行审查案件进行了规范，为棚改项目的推进提供了有力的司法保障。

（三）税费优惠力度大

城改项目的安置面积部分免收城市基础设施配套费；民间资本作为投资主体的改造项目，其安置面积与开发面积之比在1∶1.5以内的开发面积部分，免收城市基础设施配套，超出1∶1.5的开发面积部分，减半收取城市基础设施配套费。同时免收项目涉及的防空地下室易地建设费、城市教育附加、地方教育附加、城镇公用事业附加等行政事业性收费和政府性基金。

（四）政策上审时度势，与时俱进

起步阶段以村集体自筹资金、自我改造为主；快速发展期以市场运作为主，充分了调动市场主体参与城改项目的积极性，但是市场主体极易受到房地产政策及经济波动的影响，城改的过度市场化也滋生了无证销售、烂尾等问题。因此，2017年开始，西安提出各项“补短板”措施，并逐步将城改项目调整为“政府主导+政府储备”的模式。目前，在西安城市更新实操中，新的拆除重建类项目由政府主导，一级开发主体以市属、区属国有独资公司为主。当然，2022年开始施行的《西安市城市更新办法》仍然提及“鼓励引导社会资本通过公开、公平、公正方式参与城市更新。”从本质上看，西安城市更新项目没有偏离“政府搭台，企业唱戏”的模式，只是强化了政府在一级整理阶段的主导作用。