统筹做地方案政策出台：广州城市更新的新模式探索！

广州市城市更新一直按照“政府主导、市场运作”的原则推进，很多更新项目都由民企开发商参与其中。2020年对房地产行业的“三条红线”，叠加疫情影响，2021年住建部的“防大拆大建”政策导致广州市更新进入评估整顿期，这些情况的影响下，导致民企挣扎、更新项目的停滞，这为广州的未来发展，乃至社会稳定带来隐忧。

此外，市场运作的模式也存在片区统筹成本高、节奏把控难、对增量土地市场造成冲击，拆补标准与征地模式存在差距等问题。

针对这些问题，早在2019年，《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第18条就提出：发挥政府补位作用。2021年8月，市住建局也曾经提出“鼓励功能性国企参与城市更新改造项目”。黄埔区、白云区中的城市更新项目，均鼓励国企参与旧改项目。

2023年是疫情后重新推进高质量发展的元年。新阶段，为增强政府对更新的调控与力度，借鉴杭州市的“做地”模式，探索广州的“统筹做地”模式。

本次政策成果丰富，是由“十条工作措施”+“1个工作方案+2个实施方案”成果支撑，内容层层递进。

其中，工作方案中提出做地项目类型可分为四类：轨道交通站场综合体开发项目、公益性项目征地节余地块交储地块、城市更新旧村旧城改造项目、成片开发项目。其中，对于城市更新旧村旧城改造项目、轨道交通站场综合体开发项目两种类型以附件形式（两个实施方案）进行更详细规定。

图1 广州统筹做地政策框架

重点城市更新片区统筹做地的两种模式是重点地区统筹做地方案的核心内容，其实质有所不同：

（1）模式一：做储结合、滚动开发

模式一借鉴了杭州的做地模式，本质是政府征收储备用地的升级版——政府将传统储备过程中的前期工作，从选址论证、勘测定界到“七通一平”、环评、历史建筑保护等工作独立指派给特定国企，同时由其负责前期工作的资金。这相当于将土地征收工作给国企“总包”了。

在传统的征地工作中，一般由土储部门将征收拆迁的任务下达给镇街，镇街可聘请代业主协助开展征收工作。因此，将全流程的工作委托给政府指定的国企，这是广州乃至广东省创新的模式。

需要注意的是，文中多次采用“做地主体配合属地政府”的表述，强调属地政府在征收补偿安置作用的主体地位。

（2）模式二：改储结合、带方案招商

本质是2021年“鼓励功能性国企参与城市更新改造项目”的升级版——在原提议中，主要是针对中心城区中近期要改造但未正式引入合作企业的旧村改造项目，而本轮“统筹做地”方案则强调“片区”的概念，统筹多条旧村、旧城，可应用于全市范围。

（3）实际应用：尊重既成格局，通过做地模式加强重点地区的空间支持

附则中明确“在本实施方案印发前已经公开引入合作企业的城市更新项目可继续按照合作改造模式推进。其中，详细规划、片区策划方案和项目实施方案已经批准的，继续按照批准的方案推进。”即对于既成事实还是继续推进。而对于省、市重点项目，如机场三期、火车站等重要基础设施周边地区的改造拟采用模式一推进。

人：N个市属国企（越秀集团、广州建筑、广州城投、广州交投、珠实集团、机投集团）+每个区认定的1-2个区属国企。相当于是将国企中房地产精英都全盘托出了。

钱：原土储部门的征地资金主要来自于政府性基金。根据《广州市２０２２年预算执行情况和２０２３年预算》，2022年全市政府性基金预算收入1629.2亿元，政府性基金支出2049.9亿元，可见征收需要的资金捉襟见肘。而通过国企则可以通过贷款、企业债、公司债等金融工具，则可以有效拓宽资金来源。

政策：通过国企主导片区改造，可有效统一拆迁补偿标准。此外，“十条措施”中还首次提出支持探索“点状更新”——对于已签订搬迁补偿协议的占比超过95%的，政府可依法对未签约部分房屋实施征收，为“钉子户”老大难问题扫清障碍。

（1）完善相关法律法规，保障征地主体的合法性

根据广州市集体所有土地、国有土地征收的相关政策，关于管理、实施主体部分，都并未提及国企在征收工作中的角色与作用。建议完善相关法律、法规的相关规定。

（2）出台相关细则，明确关键问题

目前做地方案中主要是定思路，定框架，其中一些关键问题仅有原则，亟待下一步通过细则明确。

譬如模式1中“市规自局划定年度拟推进的重点城市更新片区做地范围，做地主体编制做地方案…”，其中做地主体通过什么方式如何确定？

又如模式2中的前期工作需要先编制做地方案、后续编制单元详细规划、片区策划方案、项目实施方案等，则做地方案内容深度如何？与后续更新中系列的规划关系如何？

（3）加入财政视角，全生命周期考虑

杭州的做地模式中，资金保障是很重要的一环，包含土地出让金、财政补助、专项贷款、地方政府专项债、引入社会资本等。目前，疫情三年后，各大国企负债率处于较高位置，如何通过多种金融手段拓宽资金来源，应在后续专门研究。

此外，更新中应引入全生命周期的视角，统筹一级开发、二级建设、三级运营、四级市场。目前，模式一聚焦于一级开发，模式二聚焦于一二级联动开发，因此，需要加强对于后期运营等方面的考虑。

本次政策是在市级政策层面给“国企上场”做好铺垫，虽说目前主要在预收储的项目、重点城市更新片区进行试点，但其标志意味浓厚，就是：政府要下场规范市场、整顿节奏了。

对于国企而言，将肩负起广州未来十年城市更新的重任，展开一个新的版图！

对于正在开展的项目，政府已明确尊重既成事实继续推进，对企业与民众无疑能吃下 “定心丸”了！