“做地”模式下，行政裁决是否有用武之地？

近日，广州出台了《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（以下简称“《通知》”），“做地”模式正式落地。值得注意的是，针对存量建设用地的做地，该文件提出探索“点状征收”，明确“已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过 95%，且经政府协调未能达成一致的，为维护和增进公共利益，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。”

律房律地团队经过十余年的积累，总结出存量土地一级整理之“破解动迁僵局降龙十八掌”。笔者认为，除了《通知》提及的“点状征收”之外，“行政裁决”也可在“做地”模式中发挥作用。

（一）“行政裁决”的政策规定

行政裁决破解动迁僵局的探索，源于《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号，以下简称“71号文”）第16条。该条规定市场化动迁达到一定程度时，即大多数人签约后，对于少数不签约的被拆迁人可以申请政府裁决，裁决生效后，可以申请法院强制执行¹。

71号文出台后，珠海市香洲区人民政府办公室曾出台《珠海市香洲区三旧改造拆除重建项目行政裁决暂行办法》（珠香府办[2020]6号），拟落实71号文的精神。

（二）“行政裁决”破解动迁僵局的历史渊源

实际上，利用“行政裁决”破解“动迁僵局”难题，在我国存量用地开发项目中，并不是什么新鲜事。2001年我国出台《城市房屋拆迁管理条例》（中华人民共和国国务院令第305号，以下简称“305号令”）第十六条有关于行政裁决的具体规定。后国家建设部（已撤销）出台了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房〔2003〕252号），广州市曾出台《广州市城市房屋拆迁裁决规则》（穗府办〔2004〕31号），细化行政裁决的规范要求。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称“590号令”）的出台，废止了305号令。590号令的出台，意味国有土地上房屋的征收工作，只能由国家政府部门进行，拆迁许可证的制度被取消，拆迁安置彻底变成了一种政府行为。

在该前提之下，对政府征收过程中无法达成拆迁安置补偿协议的，政府有权作出“补偿决定”。我们不妨对比行政裁决与行政决定的具体规定：

实际上，无论是305号令的“行政裁决”还是590号令的“补偿决定”，其本质都是一个具体的行政行为。在存量用地开发项目中，对于部分不能达成拆迁补偿安置协议的当事人，通过行政机关作出具体行政行为，用以确定被拆迁人的具体补偿安置事宜。590号令的“补偿决定”与305号令的“行政裁决”实际一脉相承。

（三）司法实践为“行政裁决”预留空间

根据《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》（粤高法〔2021〕126号）的规定：“村集体经济组织或者其他市场改造主体与被拆迁房屋权利人因未达成拆迁补偿协议所引发的补偿安置争议，应由批准改造或有批准权的行政机关先行解决，法院不予受理。”

对于市场改造主体与被拆迁房屋权利人因未达成拆迁补偿协议所引发的补偿安置争议，行政机关解决的途径，要么是点状征收，要么是行政裁决，此处法院并未明确。法院在该问题上，给行政裁决预留了空间。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称“《意见》”）明确“行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政机关作出的行政裁决，是一种具体行政行为。”由于政府行政裁决的前提是法律法规授权，因此，71号文的“行政裁决”在实践中备受合法性质疑，未能发挥其作用。

“三旧”改造十余年，在市场的推动下，成绩肉眼可见。市场主体的灵活性、效率性，是政府部门都无法企及的。市场主体在土地存量土地开发项目中，出现又离开，再次以“三旧”改造实施主体的身份登场。在“做地”的模式下，《通知》中明确“政府认定国有企业作为做地主体，市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作”。这些国有企业的本质仍是市场主体。

无论是“三旧”改造还是“做地”收储，都是在政府统筹规划下由市场主体完成拆迁安置的存量用地再利用的活动。

向左，强调拆除重建是政府落实规划的手段，则“个别征收”依据充足。

向右，强调前期拆迁安置工作的市场属性，则实质需要解决的是平等主体之间的民事法律关系，采用“行政裁决”的路径更加符合逻辑。

我国相关的改革，尤其是土地相关的制度，历来都是试点先行，法律、法规的修订是试点工作后的总结提炼。71号文已经给了政策的出口，创造了容错机制，希望在做地模式下，也有政府裁决的用武之地。

土地房屋作为不动产，位置固定，具有天然的垄断属性，不拆旧，就无法建新。因此，不动产市场天生不是一个完全、充分的市场，市场失灵是常态。“钉子户”也正是看准了这一点，才往往漫天要价。

市场失灵，需要政府及时、规范地伸出“有形之手”，这已是社会的共识。无论点状征收（零星征收），还是“政府裁决、司法裁判”，都完美体现了“有效市场”与“有为政府”的有机结合，都值得探索、推行。

如是，也许将创造一种“城中村”改造或做地收储的新模式—广州模式。