城市更新的上海模式

（一）破旧立新的“拆”阶段（1992-2000）

1、快速起步：1992年—1995年

1991年3月，上海市委、市政府召开全市住宅建设工作会议，提出“以开发新区为主，重点开发浦东，积极开展旧区改造，按照疏解的原则改造棚户、危房，动员居民迁到新区去；旧区土地主要用于发展第三产业，增加市政、公用、公共服务设施和绿化用地。”

1992年上海市第六次党代会提出“365危棚简屋”改造任务，利用外资，大规模实施城市房屋拆迁，1992至1993年，上海出让土地449幅，其中市区227幅，出让面积7027公顷，涉及旧区改造147幅，165.9公顷。

2、出台优惠政策，克服资金困难：1996—1997年

1996年发生亚洲金融风暴。上海市政府及时出台优惠、帮扶政策，减免或者缓缴土地出让金、手续费、管理费等，吸引开发商参加旧区改造的地块开发。

1996年底，占地39万平方米、动迁居民 1.3万户的静安旧区改造任务提前四年完成。1997年底，卢湾区提前3年，全面完成了33.78万平方米危棚简屋的拆除改造工作。旧城改造的典范-上海新天地也在1997年启动。

3、加大支持力度，啃下“硬骨头”：1998—2000年

实行财政补贴，每拆除1平方米危棚简住房补贴金额900元的政策，先后财政补贴10亿元。通过实施“空房认定”将旧区改造与消化空置房进行“搭桥”，鼓励用空置房安置动迁居民，减免相关交易税费的政策。

（二）以拆为主、兼顾改留阶段（2002—2017）

1、从“拆”→“拆、改、留”

2002年，市政府在向市十一届人大五次会议递交的专题报告中提出，上海旧区改造将由先前较为单一的“破旧立新”式的改造，调整为“拆、改、留”并举。“拆”字当头。

2、乘机借势、强力推进

上海市抓住“世博会”契机，黄浦江沿岸拆平了5.28平方公里，动迁1.8万户居民和272家企业。“十五”期间，共完成旧区改造700余万平方米，受益居民约28万户；“十一五”期间，共拆除二级旧里房屋343万平方米，受益居民12.5万户。

（三）有机更新阶段（2017—）

2017年初，时任上海市委书记韩正深入基层调研，提出以城市更新的全新理念推进旧区改造工作，要牢牢把握好两条原则：一是“拆改留并举，以拆为主”转换到“留改拆并举，以保留保护为主”；二是在更加注重保留保护的过程中，创新工作方法，努力改善旧区居民的居住条件。

2017年11月，上海市政府发布《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民居住条件的若干意见》，提出“拆改留并举，以拆为主”调整为“留改拆并举，以保留保护为主”。

（一）因势因时制宜：乘机借势，用足用活政策

1、因势制宜、与时俱进、大胆作为

从土地政策变迁的角度看，在“拆迁”时代，“毛地”协议出让，大力引进外资；在公开出让时代，“政府主导、土地储备”；在节约集约用地时代，带方案、带建筑出让，存量补地价等多种模式并举。

2、因时制宜、抓住契机、乘势而为

抓住国家大力支持解决群众住房困难的契机，大力推行危棚简屋改造；借力国家棚改政策，推动旧区改造；利用国家支持举办“世博会”的时机，强力拆迁；根据国家节约集约用地政策，推出存量补地价的改造模式。

（二）制度供给全面、系统，针对性强、实用性高

1、针对旧住宅区，在上世纪90年代危棚简屋改造基础上，又先后出台了《关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见的通知》（沪府发[2009]4号）、《关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见》（沪府发[2010]5号）、《上海市旧住房综合改造管理办法》（沪房规范[2020]2号）等；

2、针对“城中村”，《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府[2014]24号）；

3、针对公有工房，《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》（沪房规范[2018]1号）；

4、针对旧厂区，《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办[2016]22号）；

5、针对历史风貌区，《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（沪府发〔2017〕50号）；

6、针对毛地出让的历史遗留问题，《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》（沪规土资地〔2012〕652号）。

……

（三）历届政府前后接续，城市更新持续推进

从“破旧立新”到“拆、改、留”，再到“留、改、拆”，一脉相承，持续连贯推进。

（一）多种模式推进

1、政府征收+土地储备+公开出让

在实际运作中，上海市建立了市、区“联合、联手、分责、分享”土地一级整理与收益分成的体制机制，构建起地产集团、区、市土地储备中心收储、市自然资源局供地的既明确分工、又密切合作的模式。

2020年以来，上海市提出“区域更新”概念，以推动城市转型与存量低效建设用地盘活为目标，进一步优化土地收储的体制机制，创新“政企合作、市区联手、以区为主”模式，进一步理顺了打通功能性国企参与旧改的方式和途径。

2、市场收购+协议出让

上海市土地储备的方向是重点区域（如，一江一河地区，城市中心区、副中心区、五个新城等）。重点区域外的，尤其是零星改造项目，按照《上海市城市更新条例》的规定，可以市场化协商归集产权，以存量补地价的方式办理土地手续。

需要指出的，政府征收储备是上海市旧改和土地一级整理的主要模式；协商产权归集，则是补充的。目前，尚未见到公开报道的成功案例。

（二）国企带资入场，充分调动社会资金积极性

上海市自上个世纪90年代初就确立了大规模利用社会资金实施旧城区改造与土地一级整理的路线。最初是“毛地”出让引进外资，然后是政府主导下引进社会资金（国企）进行土地一级整理，目前新增了城市更新之自行改造与合作改造的模式。

在上海市城市更新（旧城区改造）的主流模式（政府征收+土地储备）中，成立于2002年的上海地产集团发挥了土地收储的市场运作的平台功能，上海市土地储备中心作为事业单位负责收购储备土地，委托上海地产集团负责具体的资金筹集、土地一级整理开发等职能。2020年7月，上海地产集团挂牌“上海市城市更新中心”，成立城市更新平台公司，与相关各区合作实施旧改。

（三）政府强力措施保障土地一级顺利推进

政府主导的收储（旧改）项目，在启动伊始就依法启动征收程序，针对每家每户出具评估报告（与广州不同），如出现动迁僵局，则及时启动强制程序；市场主导的旧改项目，如果出现动迁僵局，也可能政府介入，启动征收程序。值得一提的是，为了解决历史上“毛地”出让遗留的拆迁烂尾等历史问题，2012年8月10日，上海市规划国土资源局、上海市建设交通委、上海市住房保障房屋管理局联合颁布《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》（沪规土资地〔2012〕652号），创造性规定了“零星征收”（个别征收）制度。