多城引入个别征收制度，着力化解旧改动迁僵局

继2019年12月19日印发的《江门市“三旧”改造中关于土地、房屋征收的工作指引》、今年3月1日生效实施的《深圳经济特区城市更新条例》引入“个别征收”制度后，今年7月15日施行的《珠海经济特区城市更新管理办法》（珠海市人民政府令第138号）也规定了“个别征收”制度。

7月6日开始公开征求社会意见的《广州市城市更新条例》也出现了“个别征收”的内容。个别征收在各地城市更新（“三旧”改造）工作中快速落地、普及，有其客观必然性。

一、珠海市个别征收制度的具体规定

《珠海经济特区城市更新管理办法》关于个别征收的规定集中在第五十三条第一款，“拆建类城市更新项目在改造方案批准3个月后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认城市更新项目实施主体，已签订搬迁安置补偿协议的不动产产权比例不低于百分之九十五的，可以向项目所在地的区政府申请调解，区政府也可以召集有关当事人进行调解；符合国有土地上房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施征收。征收后可协议出让予经公开方式确定的实施主体。”

（一）适用前提：协商签约率不低于95%

发挥市场在资源配置中的决定作用也是中央三令五申强调的改革方向。广东省遵循中央指明的方向，构建起以市场化为主要特色的“三旧”改造政策体系，其中，最大的亮点就是市场化动迁。然而，市场也会失灵，这是不以人的意志为转移的客观规律。市场失灵时，政府就应当有所作为，这是政府的职责所在。

如何判断市场失灵（即政府在什么情况下才发挥作用）是一个实操性的难题。《珠海经济特区城市更新管理办法》将此市场与政府的界限划定在95%，即通过市场化协商签约率应当达到95%，政府才启动个别征收程序。

签约率达到95%才可启动个别征收，也是江门、深圳的选择。这一比例，既可以给潜在的动迁僵局一定的威慑，也可以防止比例过大导致矛盾激化。这一高达95%的比例，再次清晰表明旧改动迁以市场化协商为主基调，政府的强制力是市场失灵下的纠偏与补充。

然而，关于计算比例的基数，珠海的规定有点语焉不详（笼统地规定为“不动产产权比例”），不如深圳的“专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五”的规定那么清晰明了。

（二）调解优先

政府征收作为一种最后的兜底保障措施，尽管不可或缺，但仍应谨慎使用。无论是珠海，还是深圳，都规定调解优先，既可以向区人民政府申请调解，区人民政府也可以主动召集有关当事人进行调解。

（三）征收的对象是未签约房屋

符合以上两点，且符合国有土地上房屋征收相关规定的，可以对未签约房屋实施征收。在签约率达到95%的情况下，无疑未签约房屋通常是零星地分布在改造范围内，这是个别征收与传统的连片或整体征收最大的区别，也正是因为这个原因，个别征收也被称为点状征收、个别征收。个别征收的程序自然是按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。

《珠海经济特区城市更新管理办法》在规定个别征收的同时，在第二款规定了整体征收，“拆建类城市更新项目在改造方案批准两年后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认城市更新项目实施主体，符合国有土地上房屋征收与补偿相关规定的，政府可以依法进行整体征收。”作此规定的目的可能是为了督促市场主体尽快完成搬迁补偿签约。

不过，如此规定可能会造成“两难”局面：在改造批准两年后，市场化协商签约率达到95%，此时，是实施个别征收还是整体征收？如果实施整体征收，如何补偿已经辛勤劳动了若干年的原市场主体？

（四）个别征收后的供地

个别征收后如何供地，在“三旧”改造之前，是一个几乎无解的难题。借助于“三旧”改造政策，此问题迎刃而解。无论是江门、深圳，或者珠海，均巧妙结合“三旧”改造政策解决了这一难题。但三市采取的方法有一定差别：

《江门市“三旧”改造中关于土地、房屋征收的工作指引》规定：“……，面积少于3亩的，可作为“三地”交由原改造主体自行改造。”

《深圳经济特区城市更新条例》规定：“区人民政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。”

《珠海经济特区城市更新管理办法》规定：“征收后可协议出让予经公开方式确定的实施主体。”

（五）供地对象的限制性规定决定了珠海“个别征收”的适用范围

1、珠海规定协议出让的对象是“经公开方式确定的实施主体。”这意味着以下两种情形将是个别征收的舞台；

一是政府组织实施的项目，即市、区政府通过征收、收购等方式对建筑物或土地进行整合、收储的项目；

二是旧村改造范围内的零散分布的国有土地上的房屋。

2、同理，以下三种情况可能与“个别征收”无缘：

一是市场主体通过逐户协商收购（或签署搬迁补偿安置协议）形成单一主体的旧城镇改造项目（不含旧小区改造项目，根据第四十条第四款规定，该类项目由政府收储），由于要求完成全部收购才确认实施主体且实施主体未经公开程序产生，无法适用个别征收；

二是旧村改造中的集体土地，自然无法适用以国有土地上房屋征收制度为依托的“个别征收”；

三是公有单位通过公开方式选择市场主体实施改造，一般是指改造地块权属单一（改造地块的唯一权属人就是该公有单位）的情况（多是旧厂改造），自然没有“个别征收”适用的余地。

以上是我们关于《珠海经济特区城市更新管理办法》所构建的“个别征收”制度的简单介绍与分析。比起深圳、江门的规定，尽管内容较为简单、表述不尽详尽，但无论如何，这也是“个别征收”制度在地方立法中逐步得到承认与确立的重大进展。

二、个别征收制度的重大意义

（一）重大的理论意义

市场经济条件下，如何充分发挥“有形之手”与“无形之手”各自的长处，实现政府与市场的有机、廉洁互动，是经济学家、法学家们皓首穷经、苦苦探索的重大理论问题。“个别征收”制度以市场化协商动迁为主基调，以5%的签约不能率为判断市场协商失灵的基准，界限清晰、精确，为“有形之手”与“无形之手”的有机、科学结合，提供了一个典型、范本。

作为破解旧改动迁僵局的制度创新，个别征收精确地厘清了市场和政府的边界，是市场与政府的完美结合。

（二）重大的实践意义

在市场化收购完成绝大部分动迁工作且继续协商收购失灵的前提下，个别征收立足公益、果断介入，着力打破动迁僵局，有效推进项目实施，有力地维护包括“钉子户”在内的所有各方的合法权益，符合市场经济对政府的期望与要求。

（三）重大的社会意义

“个别征收”之“市场+政府”的模式，以市场化协商收购为主，可以营造和谐、文明动迁的氛围，减少政府强制力的使用，充分保障了被搬迁人的合法权益，有效防范整体征收情况下的矛盾激化甚至维稳困局。

三、个别征收不符合公共利益的要求吗？

实践中，有观点认为“三旧”改造不属于公共利益，所以，“三旧”改造项目不能适用个别征收。这种观点是错误的，我们认为，适用个别征收的条件是典型的公共利益。以下从四个方面分析：

（一）个别征收适用的对象是旧城区改建项目。

无论是江门、深圳，还是珠海的规定，均限定个别征收适用的对象的是国有土地上涉及众多产权人的“三旧”改造项目，一般情况下是旧城镇改造。危房集中、基础设施落后、环境脏乱差等一般是认定旧城镇改造项目的前提条件，而这些条件符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定，也就是说，适用个别征收的旧城镇改造项目实际上就是旧城区改建项目。

（二）个别征收适用的对象是政府组织实施的旧城区改建项目。

反对在旧城镇改造项目中适用“个别征收”的观点通常认为旧城镇改造项目不是政府组织的。这是对“政府组织实施”的误解。

首先，“三旧”改造项目的认定与启动，规划条件的确定，方案编制与报批，各项土地手续的办理，土地供应等无一不是在政府组织下开展的。可以说，离开了政府的组织，“三旧”改造将寸步难行；

其次，政府组织实施不等于政府亲自干。改革开放后，随着政府投资项目管理体制改革的逐步深化，即便是政府财政资金出资的投资项目，都不再是政府亲自干，而是由具有独立主体资格的市场主体来实施，而政府仅仅通过投资平台将资金注入项目。所以，如果认定政府组织实施就是政府亲自干，那么，在目前的市场经济条件下，没有这一类的项目。

（三）旧城区改建项目从来未曾排除房地产开发或经营性用途。

反对“个别征收”的观点还认为旧城区改建或多或少带有房地产开发或经营性用途。这是对“旧城区改建”的误解。

首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项并未明确规定旧城区改建不能用于经营性开发。并且，遍览各地的征收法规与政策文件，也均无旧城区改建排除经营性开发的规定。

其次，如果旧城区改建完全不能用于经营性开发的话，则意味着旧城区改建只能建设复建安置房与公共设施。如此一来，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项就没有独立存在的必要，完全可以被该条第三、四项代替。

最后，如果旧城区改建完全排除经营性开发，则旧城区改建将无法开展。如果仅靠政府投资，具有公共属性的财政资金也只能用于公共基础设施建设，旧城区的住房、商办用房等将无法组织改建。这显然与中央倡导的城市更新行动背道而驰。

（四）95%的签约率足可构成公共利益。

有观点常从民主的概念出发论证多数人的利益不是公共利益，认为 “民主”不是少数人服从多数人，“民主”应该是提倡多数人利益的同时也保障少数人的权益，否则就可能变成“多数人的暴政”、就是“以多数人的名义镇压”。这是对个别征收内容的误解。

个别征收并非损害少数“钉子户”的合法利益，而是给予充分、公平的补偿，并且“先补偿、后搬迁”。可能有观点认为“钉子户”有保留自己的原状房屋的权利。但问题在于大多数已签约的权利人也有原地改善居住条件的权利。此时，政府就需要进行综合考量、利益平衡，果断采取措施，决不能让个别“自杀式炸弹”伤及无辜。

随着“三旧”改造的深入推进，以及“动迁难”这一“卡脖子”难题越发凸显，破解旧改动迁僵局的探索在不断深化，各种措施或制度将陆续进入立法程序。个别征收是各种破解动迁僵局的措施或手段中，法律依据最为充足、统筹兼顾各方利益最为到位的一种措施，势必要在旧改动迁中大放异彩。