“城中村”改造的武汉模式

武汉市“城中村”改造起步较早，早在2004年9月10日，中共武汉市委 武汉市人民政府发布《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武发〔2004〕13号，以下简称“2004年13号文”），重点推进包括江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、洪山区的 147 个行政村和 15个农林单位，共计162个城中村改造项目。

村集体自行改造模式及开发商主导改造模式，均采用一二级联动改造，即毛地挂牌、净地出让的方式；而统征储备模式则是由土地储备中心主导进行拆迁安置，在完成一级土地整理后，将净地公开挂牌出让。

（一）“改制先行，改建跟进”

“改制先行，改建跟进”，是武汉市城中村改造的最大亮点，也是其城中村改造得以顺利开展的关键因素。“城中村”改造不应局限于拆除旧房、建设新房这种物理层面的改造，更应当包括体制、机制等社会治理层面的改造。

武汉市 “2004年13号文”提出，要全面推进改制工作，“通过股份制改造，将村集体经济组织依法改制成为适应社会主义市场经济管理体制、经营机制和分配方式的经济实体”。根据“2004年13号文”，武汉城中村改造涉及四个转变：一是经济管理体制转变：村集体经济组织变为公司制企业；二是户籍制度转变：村民变居民；三是行政体制转变：村委会变社区居委会；四是土地所有制转变：集体土地变国有土地。

（二）相对统一的拆迁补偿安置标准

武汉市“城中村”拆补标准参照集体土地及房屋征收补偿标准，具体的安置方式则包括物业回迁安置及货币安置两种方式。

货币安置标准方面¹，村民房屋以原“城中村”实物还建标准为衡量依据，标准以内的面积，按照所在地段同类还建安置房现时市场评估价进行补偿;标准以外的房屋给予拆迁补助费补偿。还建安置房市场评估价和房屋拆迁补助费补偿标准由区政府委托专业评估机构结合市场情况及房屋现状评估确定。

物业回迁标准方面，对采取自主改造方式的“城中村”、已签订统征储备协议的“城中村”、实施统征储备改造且村民选择实物还建安置的“城中村”，根据改造村土地资源的多少，按照“一村一策”的原则，实行住宅房屋按照每人不超过75平方米的标准还建，对人均实有房屋面积不足50平方米的，按照50平方米的标准补足，对孤寡老人或有特殊困难的一人户，按照不超过90平方米的标准还建。

（三）多渠道筹措改造资金

武汉市“城中村”改造的资金来源有三块：一是村集体自筹，一般出现在村集体自行改造模式中，部分较富裕的村集体经济组织自筹资金用于改造；二是政府财政投入，主要适用于统征储备项目；三是市场主体的资金投入。武汉市“城中村”改造市场化程度较高，因此市场主体的资金投入是最重要的资金来源。

村企合作改造及开发商主导改造模式是武汉市“城中村”改造的主流模式，二者都是通过将还建用地和开发用地项目捆绑公开出让的方式将旧村改造项目进行挂牌，企业通过公开方式竞得旧村改造权益。在具体的挂牌价格方面，“城中村”改造项目挂牌出让土地成本的构成包括前期费用、改造成本及后期费用三大项。具体计算公式为：挂牌价格T=A+（B1+B2+B3）×1.15+B4×2+B5+B6+B7+C。

其中，改造成本包括了开发用地宗地价格、还建安置成本、货币补偿成本、土地整合成本等。由此可见，在一级土地整理阶段，改造资金主要来源于企业投资。

为了避免出现基础设施配套资金无法落实的情况出现，武汉在“城中村”改造政策规定，土地出让金、增值收益的60％划转给“城中村”所在的区财政专户储存，专用于“城中村”综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40％由市政府统筹用于“城中村”市政基础设施配套建设，真正实现“专款专用”。

（四）严格遵守经营性土地公开出让规定

与“珠三角”旧村改造用地采取协议出让方式供地的模式不同，武汉市“城中村”改造土地以捆绑挂牌的方式公开出让。以B类村为例，改造后的四类用地中，除保留和还建住宅用地，以及由村集体经济组织用于生产经营的产业用地按规定核发《国有土地使用权证》外，其余可开发用地全部必选通过公开出让的方式确定开发主体。具体的说，在挂牌阶段确定用地主体，在完成土地一级整理后，再将土地协议出让给公开确定的用地企业。

（五）多部门有机协同的体制机制

武汉市将“城中村”改造纳入全市“三旧”改造范围，建立了以“三旧”改造工作领导小组为领导，“三旧”改造工作办公室负责日常事务，相关部门各负其责，相互配合的领导体制。

各部门具体的工作分工如下表所示：

实际操作中，由市/区人民政府发布土地征收公告及征收土地补偿安置方案公告，动迁工作也由企业配合区政府具体开展。

因此，武汉市城中村改造是一个系统工程，意在通过综合性改造，使城中村在经济组织形式、社会管理形态、生活居住形态方面实现全方位的变革，真正让城中村居民享受到城市化发展的成果。

（六）严控改造周期

武汉市城中村改造对改造周期有严格要求，对拆迁工作设置了奖罚分明的激励机制，以确保拆迁及安置房建设工作顺利推进。

如对先行挂牌的项目，要在挂牌文件和摘牌后签订的出让合同中明确要求用地单位在1年内完成拆迁工作，摘牌1年内未完成拆迁的，取消其取得用地的资格，并依法予以处罚；在获得城中村改造规划批复之日起，1年内完成整村拆迁的，按还建规模的10%奖励还建面积；半年内完成整村拆迁的，按还建规模的20%奖励还建面积²。另根据《武汉市人民政府关于进一步加强城中村综合改造项目管理的意见》（武政规〔2013〕4号），各区人民政府作为推进“城中村”改造建设的责任主体，要按照“2年内完成整村土地征收，3年内完成整村还建房建设”的要求推进工作，并纳入市级绩效目标进行考核。

武汉城中村改造始于2004年前后，经过十余年的努力，截至2015年，武汉市基本完成了对162条城中村的改造任务。短期内完成如此巨量的改造，离不开政府的强力推动和市场主体参与的积极性。城中村改造极大的改善了武汉的城市面貌，提升了百姓的生活质量。但由于前期改造模式过度市场化，改造过程中也出现了一些问题。如部分项目工作程序倒置，在未征求村民意见的情况下，贸然出台拆迁安置补偿方案；村委会违规代理村民签订拆迁安置合同；村民借拆迁之机，违章突击建房或改变房屋用途，试图取得高额补偿费；开发商为了加快进度，违法违规强行拆迁等。

为防止上述情况愈演愈烈，更重要的是，随着武汉城中村改造任务基本完成，剩余未改造项目基本上为“骨头村”，武汉市逐渐强化政府依法干预“城中村”改造的力度。

2016年，武汉市人民政府发布《关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》（武发〔2016〕29号），要求除经市政府同意实施自主改造的城中村外，其余城中村由区政府作为责任主体，按照政府购买棚户区改造服务的要求，组织土地储备等机构和单位采用统征储备模式推进改造工作。

2020年武汉市市人民政府办公厅发布的《关于印发武汉市城市更新中心组建方案的通知》(武政办〔2020〕73号)，则正式确立了政府和市属国企对城市更新项目的绝对主导权。根据该文件，“武汉市城市更新中心”的牌子挂在“武汉地产集团”（现更名为“武汉城建集团”），下设“武汉市城市更新投资有限公司”（下称“更新公司”），由更新公司全流程承担城市更新重难点项目的筹融资、规划设计、还建房筹措、征收补偿、招商引资等工作。

可以说，武汉的城中村改造经历了从高度市场化到政府高度管控的过程，目前武汉城市更新项目已鲜少有民营企业直接参与，大部分由政府主导、市属国企直接承担改造任务。