“三旧”改不改，群众说了算

2021年7月7日，广州市住房和城乡建设局（以下简称“广州市住建局”）发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）公开面向社会征询意见。《条例》是广州首个城市更新法律条例，自今年2月开始起草，计划将于2021年年底正式发布。

本所受邀作为《条例》的起草单位之一，在此撰写系列文章就《条例》中的立法亮点共同分享、赏析。

《条例》全文共八章五十三条，分别为总则、规划管理、策划实施、用地管理、监督管理、权益保障、法律责任、附则共八个部分。

其中最受大众瞩目的当属第六章“权益保障”内容。因为该章与城市更新参与者利益息息相关，直接体现了普罗大众的利益诉求。

《条例》第四十条至四十六条为该章条款构成。其中，第四十条至四十三条体现了全面保障城市更新权利主体利益的立法精妙。而《条例》第三十一条规定虽不像前述条款规定来得直接，但是其通过对城市更新项目实施先后顺序的规定亦巧妙地保护了城市更新参与民众的利益。这些条款共同搭建了城市更新多维惠民保障的立法体系。

一、《条例》为村集体、村民、居民、利害关系人等权益作出细化规定，以立法保护城市更新参与者个体的合法权益。

《条例》第四十条为“村民与村集体权益保障”条款。该条款具体内容如下：

“旧村庄更新改造涉及改造意愿、选择合作企业、项目实施方案、搬迁补偿安置方案、集体建设用地转为国有建设用地等事项应当按照规定公开征集村民意愿、组织表决，保障村民合法权益。”

早在《条例》面向社会公开征求意见2个多月以前，今年的4月30日，广州市住建局以行政规范性文件的形式对外公开发布了穗建规字〔2021〕5号文《广州市城中村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（以下简称《指引》），对广州市城中村改造中关于改造意愿、改造实施方案、合作意向企业和合作企业选择、村集体建设用地转国有建设用地、拆迁补偿安置方案等事项的表决，给村集体经济组织作出了具体指引。

显然，《条例》吸纳了《指引》的规定。

《条例》第四十一条为“居民权益保障”条款。该条款具体内容如下：

“区人民政府对旧城镇实施全面改造，应当征求改造区域内权利主体的意见，经改造区域内百分之九十以上的权利主体同意的，方可启动改造。在经批准的项目实施方案规定时间内，签订房屋搬迁补偿安置协议的权利主体达到百分之八十以上的，实施主体方可启动房屋拆除工作。”

根据广州市人民政府发布实施的穗府办〔2015〕56号文中的《广州市旧城镇更新实施办法》及2020年10月21日广州市住建局发布的《广州市旧城镇更新实施办法（修订征求意见稿）》之规定，广州市旧城镇全面改造项目应当按照以下规定征求改造区域居民的意见：

（一）第一轮，征询改造区域居民意愿，同意改造户数的比例达到90％以上（含90％）的，方可启动改造，并办理地块改造前期手续；

（二）第二轮，征询改造区域居民对拆迁补偿安置方案的意见，在规定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民达到2/3以上（含2/3）的，方可具体实施拆迁。微改造项目应当征询改造区域内居民的意愿。经过比较，《条例》对于旧城镇全面改造的居民权益保障要求更高。改造实施主体要启动旧城镇项目的房屋拆除，从原来的规定时间内改造区域居民签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议达到2/3以上（含2/3）比例提高至百分之八十以上（4/5以上）。

《条例》第四十二条为“利害关系人权益保障”条款。该条款具体内容如下：

“城市更新项目涉及房屋承租人、建设出资人、旧厂股东、抵押权人等利害关系人的，实施主体应当对权利主体给予补偿，由权利主体依法对利害关系人进行补偿。城市更新项目涉及公有房屋的，应当保障公有房屋承租人合法权益，依法补偿、安置。”

本条规定属于城市更新领域的创新立法。房屋承租人等利害关系人在拆迁项目中的地位及权利迄今为止，仅仅在已失效的1991年《城市房屋拆迁管理条例》和2001年《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有明确的规定和立法体现。

根据1991年《城市房屋拆迁管理条例》有关规定，承租人作为了被拆除房屋及其附属物的使用人与房屋所有人同等享有被拆迁人所应享有的权利。2001年《城市房屋拆迁管理条例》中，承租人虽然未被规定为被拆迁人，但仍然是征收拆迁法律关系的当事人。但2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已将这些规定全部删除。

今年陆续对外公布的城市更新立法，比如《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》《重庆市城市更新管理办法》及《珠海经济特区城市更新管理办法》等均未提及城市更新项目涉及的房屋承租人、建设出资人、旧厂股东、抵押权人等利害关系人权益保障。鉴于，我国现有《民法典》《公司法》《合伙企业法》等民事法律已对房屋承租人、建设出资人、旧厂股东、抵押权人等权益保护进行了相应规定。

因此，笔者认为在现有立法框架下细化城市更新领域的利害关系人权益保障立法将仍大有可为。

二、《条例》对城市更新统筹住房保障作了规定，以立法推动解决住房结构性供给不足的矛盾。

《条例》第四十三条为“统筹住房保障”条款。该条款具体内容如下：

“城市更新应当通过多主体供给、多渠道保障、租购并举方式增加公共租赁住房、共有产权住房等保障性住房建设和供应，引导集体建设用地按照规划建设集体宿舍等租赁住房。”

住房问题一直都是重要的民生问题并为党中央、国务院高度重视。2021年“城市更新”首次写入政府工作报告，明确提出“加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。由此可见，实施城市更新将成为我国完善住房市场体系和住房保障体系的重要目标和手段。

《条例》第四十三条的规定一方面紧扣我国“十四五”时期深入推进以人为核心的新型城镇化战略目标，另一方面从公共利益的角度出发，创造性提出“城市更新应通过多主体供给、多渠道保障、租购并举方式增加公共租赁住房、共有产权住房等保障性住房建设和供应，引导集体建设用地按照规划建设集体宿舍等租赁住房”将统筹住房保障纳入到行政立法新高度实属广州市城市更新立法的新突破。从该项规定中我们能深刻体会到广州市政府对于着力解决住房结构性供给不足的矛盾，切实改善老百姓居住条件，实现住有所居、住有宜居的决心和积极态度。

三、《条例》对城市更新项目实施时序作了规定，以立法保障安置主体及更新区域的公共利益优先。

《条例》第三十一条为“实施时序”条款。该条款内容较多，囿于篇幅所限，本文就不再呈现条款的具体内容。

其实，民众对于该条款的内容并不陌生，因为在2016年1月1日起施行的《广州市城市更新办法》第五十一条、五十二条中亦有类似规定。“实施时序”条款的核心在于规定城市更新项目应当有序开展，坚持先安置、后搬迁确保安置到位；优先保护历史文化遗产；先行建设复建安置房、公共服务设施和市政基础设施，并优先移交投入使用等。

该条规定虽然未直接对城市更新参与主体的权益保障进行规定，但是其通过对城市更新项目实施先后顺序的规定，将安置主体及更新区域的公共利益摆在首位。该条款的规定保护了城市更新参与民众的利益，是《条例》多维惠民保障条款中不可或缺的一部分。