“城中村”改造的杭州模式

2022年6月9日，国务院办公厅印发《关于对2021年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》（国办发〔2022〕21号），浙江省杭州市因“城镇老旧小区改造、棚户区改造、发展保障性租赁住房成效明显”而受到表扬与激励。“城中村”改造则是杭州市棚户区改造的主要内容。

1998年，杭州启动撤村建居改革试点和城中村改造工作,逐渐形成“政府主导”“做地+收储”等具有杭州特色的城中村改造模式；2016年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”，提出“十三五期间基本完成主城区246个城中村改造”目标。截止2020年，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。至此，杭州市主城区“城中村”改造基本完成，“城中村”改造五年攻坚行动顺利结束。

近年来，杭州市“城中村”改造的主流方向是由市级做地主体和区级做地主体承担做地工作，在做地过程中，市土地储备中心和各做地主体之间分工有所侧重。

具体来说，市土地储备中心代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作，负责统筹、协调、指导、监管做地主体具体实施土地前期开发整理；各做地主体在指定区域范围内与市土地储备中心合作开展土地前期开发整理，具体负责实施地块的征地拆迁（补偿）以及根据地块的控制性详细规划实施地块内配套设施建设和场地平整等工作，包括补偿安置、市政和公共基础设施建设、场地平整绿化与管理、围墙构筑、规划、环评、考古等具体事项。

做地过程中涉及的集体土地征收和国有土地上房屋征收工作，由区政府按程序开展。做地工作完成并由杭州市储备机构验收合格后，再交给土地储备机构实施收储，纳入土地储备库以供出让。

（一）做地主体及其组织架构

根据《杭州市人民政府办公厅关于进一步加大对做地主体的支持力度完善土地储备资金管理的通知》（杭政办函〔2018〕142号），做地主体包括三类：一是市土地储备中心；二是市级做地主体，包括钱江新城管委会、杭实集团、市城投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等7家单位；三是区级做地主体，包括上城区政府，下城区政府，江干区政府，拱墅区政府，西湖区政府，杭州高新开发区（滨江）管委会、政府及杭州经济开发区管委会。做地主体可下设若干做地机构，做地机构应为政府（管委会）所属机构或国有独资企业。

在市级做地主体的层面，7家做地单位可直接作为做地主体，也可以指定下属全资子公司具体承担做地工作，必要时，针对重点项目可专门成立“城中村”项目拆迁指挥部，如杭州市交投集团下属公司杭州市城市土地发展有限公司，就按照杭州市政府相关文件，组建了3家指挥部（丁桥一期指挥部、丁桥新城指挥部和田园地块指挥部）。

在区级做地主体的层面，杭州各区可指定下属机构、区属国企或成立“城中村拆迁指挥部”，专门负责按城市规划控制范围整理土地，开发建设拆迁安置用房、配套设施及公建用房等工作。根据《关于印发城中村指挥部部门岗位职责的通知》（拱城指〔2019〕1号），拱墅区城中村改造工程指挥部组织架构如下：

其中，前期部负责办理拆迁安置房、公建配套等项目从立项至施工许可证申领整个审批过程的相关手续；综合部负责指挥部涉及的城中村改造区域总体规划，落实城市设计、控规调整等相关工作；动迁部负责制定征收安置实施方案，组织宣传、协调、实施工作，以及办理集体土地征收房屋补偿实施方案、征收令、拆除验收等工作。

（二）做地流程及分工协作

杭州做地模式的大致流程及部门分工如下：

（三）做地的补偿安置

在安置方式上，采用拆除重建模式改造的城中村，在原村拆除后，一般会新建安置房小区或购买调拨其他安置房源对原村民进行安置。杭州安置政策鼓励“1+X”安置办法，即被补偿人选择1套安置房，其余安置面积均以货币方式进行补偿。货币化安置款根据货币化安置单价结合货币化安置面积扣除相应的调产安置用房结算价款后进行计算，即货币化安置款=货币化安置单价×货币化安置面积-相应的调产安置用房结算价款。

杭州城中村改造涉及撤村建居，为了解决原村集体经济组织及其成员的生产生活问题，需要在符合城市规划和土地利用规划的建设留用地范围内，留出可转为建设用地的农用地面积的10%（即留用地），用于发展商品住宅以外的经营性物业类型。

此外，杭州城中村改造还需要解决农转非居民的养老保险问题。

（四）做地的资金保障

做地阶段土地整理成本主要由做地主体承担，因此，做地主体的资金平衡是项目得以实施的关键。为了实现资金平衡，则土地出让收入应当足以覆盖前期征迁成本、土地指标费及其他规定费用等土地整理成本。一般来说，规划用途为住宅、商业、公共服务类的“城中村”会采用拆除重建模式进行改造，土地征为国有后，除了必须建设的安置用房及各类配套设施外，其余地块均可挂牌出让，因此土地出让收益的获取是做地模式下实现资金平衡的重要保障。

做地资金的具体筹措方式包括：土地出让金、财政补助、专项贷款、地方政府专项债、引入社会资本等。

1、土地出让金返还

土地出让金返还体现在两个方面，一是按照“拆除重建”方式实施改造的城中村，其平衡用地的土地出让金，在扣除需上缴国家、省、市相关规税规费后，全额核拨给做地主体，改造区域内的配套基础设施由做地主体负责出资建设。二是推行货币化安置所节约的安置房建设用地可转为出让用地，其土地出让金在扣除需上缴国家、省、市的相关规税规费后，全额核拨给做地主体。

2、财政补助

一是上级财政补助。各级财政主管部门积极争取中央和省对棚户区改造的补助资金，专项用于改造项目房屋征收和征地房屋补偿、安置、建设以及相关基础设施配套建设等。

二是属地资金筹措。各级财政主管部门按规定从财政预算、城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排和提取资金用于棚户区改造，还可从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。对部分改造需求迫切且改造难度大、资金区域内平衡缺口较大的城中村、危旧房重点改造项目，在按照既有政策落实资金平衡地块和出让金返还的基础上，可由改造责任主体对项目改造方案、资金测算等进行全面的分析研究，提出建议报市政府或区、县（市）政府（管委会）研究决策。

3、专项贷款

专项贷款是指与国家开发银行等金融机构合作，搭建棚户区改造市级统贷平台，争取国家开发银行及各商业银行的中长期贷款或软贷款。根据《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市棚户区改造专项贷款资金管理办法的通知》（杭政办函〔2015〕4号），杭州市棚户区改造可申请国家开发银行专项贷款，包括中长期项目贷款和用于项目配套资本金的过桥贷款。专项贷款用途包括：棚户区改造地块的征地和房屋拆迁（征收）、改建（扩建、翻建）、拆除重建；新建、购买安置房，货币安置；与棚户区改造项目直接相关的城市基础设施项目等。

4、引入社会资本

前面提到，引入市级做地主体和区级做地主体是主流，其中市级做地主体包括7家市属国有企业。作为市场主体，这些国有企业可以通过多种渠道筹集做地资金，包括银行贷款、发行企业债券、中期票据、引入股权投资等融资方式。

引入社会资本的另一种典型模式是棚户区改造PPP模式，即政府或其授权的下属机构与中标的社会资本以股权投资的形式，合作出资设立项目公司，负责项目整体的投融资与建设。由项目公司负责筹集项目资金，用于棚户区相关设施的搬迁或重建。在PPP项目运营阶段，项目公司现金流主要来自政府按照项目实施进度支付的现金或项目中包含的商业项目所产生的经营性收入。政府也可以根据协议条款的规定向项目公司提供必要的差距补贴。

杭州市西湖区保亭城中村改造项目于2013年启动改造，采用拆除重建方式进行改造。其中安置房项目是西湖区“美丽西湖行动”城中村改造重点项目，项目于2017年开工建设。杭州市西湖区人民政府官网显示，该项目总投资9.9575亿元，总用地面积30145平方米，建筑面积163924平方米，包括住宅建筑、配套公建、景观绿化等。

由于投入成本高，该项目引入社会资本参与，成为杭州城中村改造安置首个PPP项目。其中，西湖区翠苑街道办事处为政府方，杭州保亭股份经济合作社为共同缔约方，浙江省三建建设集团有限公司（省属国企）为社会资本方。同时，由杭州保亭股份经济合作社出资5400万元、浙江省三建建设集团有限公司出资1.26亿元注册组建项目公司，投资收益由项目公司股东共享，缓解项目实施的资金压力。该项目已于2020年12月完成安置房交房。

（一）政府介入土地整理前期工作的力度不同

杭州市做地模式下，各个城中村项目的做地主体均由政府直接确定，完全由政府机构或者国企公司把控前期土地整理工作；而湾区城中村改造虽然也强调政府的作用，但前期市场主体介入程度较高，与杭州“做地主体”身份类似的角色，如 “合作企业”、“改造主体”等，一般由村选择确定。近年来湾区部分城市也试行市属/区属国企把控旧村改造前期工作，但大部分项目是在政策调整、市场下行导致民企资金匮乏背景下的救急或应急，或者是基于大型基础设施建设筹集相关资源的需要而安排，并不是基于“城中村”改造的长远考虑而做的系统制度性安排。从近两年推行的效果看，湾区的国企在城中村改造中扮演的更多是“平台公司”的角色，全面统筹实施推进的能力有待加强。

（二） 政府对土地一级市场的垄断程度不同

杭州市“城中村”改造是与政府土地收储深度捆绑的，做地主体完成土地整理后，土地交由市土地储备中心收储后用于出让，即做地主体未必是改造完成后的用地主体，从这个角度看，一二级市场是分开的，政府对土地一级市场是完全垄断的。而湾区城中村改造一般在公开确定改造主体的阶段，就已同时确定项目改造后的用地主体，一二级市场是联动的。

（三）补偿安置不同

杭州城中村改造针对宅基地房屋的安置方案是参照征收集体所有土地房屋进行补偿的，其最基本的补偿依据是被补偿人家庭的常住户口人数，标准较为统一，这种补偿可以认为是“补人头”。如根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，1-2人户的安置标准上限为80㎡，3人户的安置标准上限为120㎡，4人户的安置标准上限为160㎡。各区在此基础上略有差异。

湾区各城市政策文件大都对宅基地房屋给予较为宽松的补偿安置标准，如东莞市每户（处）补偿600㎡，广州市每户补偿308㎡，粤西某市甚至达到每人220㎡的标准。而实际拆迁补偿时，可能按照现状面积拆一补一或更多，这种按照现状建筑面积实施补偿的方式俗称“补砖头”。

两相对比，杭州“补人头”的补偿方式差异较小，也有利于统筹兼顾拆迁补偿的效率与公平；而湾区“补砖头”为主的补偿方式，有利于动迁效率，但由于与《土地管理法》规定的宅基地的福利属性不尽一致，公平性稍显不足，且容易造成项目之间的攀比，从而诱生“钉子户”或“留守户”。

（四）“城中村”改造的推进效率不同

总的来看，杭州城中村改造在政府的强力推动下，由全市、各区多个做地主体承担做地工作，做地主体的多元化一方面可以缓解资金压力，另一方面有利于内部充分竞争，实现更高的土地整理和储备效率。

从存量土地改造供地数据可探知一二。根据杭州市2016年至2020年国有建设用地供应计划，国有建设用地供应总量约23565公顷。另根据《杭州市住房保障和房地产发展“十四五”规划》，杭州市2016-2020年通过棚户区改造腾出近10万亩（约6667公顷）建设用地，由此估算期间棚户区改造供地面积比例约28%。 根据《2020广东省“三旧”改造（城市更新）发展报告》，广东省2008-2018年累计完成“三旧”改造总面积277平方公里，期间广东省建设用地面积累计增长3130平方公里， “三旧”改造累计完成改造面积平均占累计建设用地面积增量的9%。