“城中村”改造需要处理好四个关系

十多年来，在政府与市场的合力推进下，大湾区的“城中村”改造取得了瞩目成绩。十多年旧改历程，既积累了丰厚的经验，也沉淀了一些问题。直面问题，创新破解，是下一步更好推进“城中村”改造的必要前提。律房律地作为华南不动产研究与服务的标杆品牌，长期跟踪研究各地的城市更新，并服务了大湾区近70个城市更新（“三旧”改造）项目。根据律房律地的观察，推进“城中村”改造向纵深发展，需要更好地处理以下四个关系。

政府与市场既是合作伙伴，又是一对“剪不断、理还乱”的“冤家”，阐述二者关系的文章著作汗牛充栋，然而圆满处理二者关系的实践操作极其少见。

广东省的“三旧”改造历来强调政府引导、市场运作，这个大方向无疑是正确的。不过，抽象的语言用于描述宏观还可以，指导微观的实务操作往往捉襟见肘，令人难以拿捏，甚至于出现“谬误”而不自知。大湾区的“城中村”改造至少在三个方面出现了政府与市场关系的错位：

一是在启动改造环节政府未能发挥主导作用。湾区各市都将改造意愿作为启动改造的前提，也就是说村集体经济组织以较大比例表决通过同意改造的，方能启动改造。实际上，这涉及一个基本常识，即土地等不动产具有自然垄断的天然属性，其存在的区位是无法变动的，这是不动产与动产的最大不同。如果“城中村”位于一个城市或一个地区经济社会发展的关键节点，这个区位就决定了该“城中村”具有巨大的外部性，也就是其存在本身就直接关涉公共利益，改不改造就不再单纯是这个“城中村”的私益，而是公共利益。相应地，这个“城中村”是否改造就不能完全由村说了算，应当根据整个城市的发展规划与需要，由政府来统筹安排改造；

二是动迁工作的过度市场化。在“城中村”改造的土地整理阶段，湾区各市大都遵循市场化动迁的原则，任由改造（实施）主体与被搬迁的村（居）民或企事业单位自由讨价还价，直至达成或达不成协议。如上所述，由于不动产的固定属性，只有拆掉旧建筑，才能建起新建筑，新旧无法并存于同一空间。对于改造（实施）主体而言，没有选择不拆迁旧建筑的空间或余地，这意味着不动产的动迁是一个不完全的市场。在不完全市场中，市场失灵是常态，不可能完全遵循自由交易的原则实施彻底的市场化动迁，需要政府有形之手发挥更大的作用；

三是政府审批繁琐且多变。根据律房律地的不完全统计，湾区某市的旧村庄全面改造流程多达7个阶段、13个环节、70个步骤。在整个流程中，几乎每一个环节或步骤都离不开政府审批或核准或指导。在律房律地调研过程中，不少改造（实施）主体反映“城中村”改造最大的不确定因素不是动迁，而是政府审批。在律房律地看来，一些审批事项的合理性与必要性需要进一步论证，比如年度计划与项目储备库的申报与审批，如果相关的规划管理工作到位，这两项审批的必要性将大打折扣，并且这两审批事项本身也存在重复审批之嫌；再如，有些地方在法定的规划管控之外，增设片区策划之类的审批，除了影响项目推进的效率外，实际意义不大。并且，很多“城中村”改造特有的审批事项本身并没有法律法规的依据。

总的来看，十多年的实践证明，在“城中村”改造领域，政府应当发挥更大的作用，尤其在强化规划管控与保障动迁方面，政府应敢于作为，决不能作壁上观，并尽可能优化、精简审批事项与审批流程，变审批管理为主动服务。

截止目前，大湾区的“城中村”改造还停留在外观外貌的改变、产业升级等物质层面，尚未涉及体制、机制等社会治理层面。早在2002年5月，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅颁布《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号），推进实施“城中村”改制，但昙花一现，并未完全执行。

2009年以来在全省范围内实施的“三旧”改造，最初是作为一项土地政策推广的，未涉及社会治理层面。十余年的“城中村”实践表明，“城中村”改造后，村域范围内的建筑形态、空间格局、产业形态、居住人员、邻里关系、生活方式、村民与村集体的联系方式甚至权利义务关系的模式等都会发生较大改变，也即是说改造的过程不仅是土地的城市化，更是村民的市民化，是农村文明向城市文明的质变。相应地，客观上需要“城中村”管理体制、机制向城市化方向转变。

在这方面，走在前列的是武汉市。早在2004年9月，中共武汉市委、武汉市人民政府颁布《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武发〔2004〕13号），提出按照“依法行政，有情操作，改制先行，改建跟进，统筹兼顾，属地管理”的原则，对全市城区162个“城中村”（147 个行政村加上 15 个农林单位）进行综合改造。综合改造的先行举措是改制，改制的主要路径就是“通过股份制改造，将村集体经济组织依法改制成为适应社会主义市场经济管理体制、经营机制和分配方式的经济实体”。经过十余年的强力推进，武汉市全面完成了162个“城中村”的改制与改造工作。

尽管武汉市的综合改造也存在着不尽完美之处，但统筹兼顾空间改造与社会治理、统筹兼顾农村（土地）的城市化与农村村民的市民化，无疑有利于综合改造后原农村村民（新市民）的长远发展，有利于消除区位发展的不平衡，有利于共同富裕的推进实现。

市场运作的“城中村”改造的基本原理可以概括为三句话：现状决定成本、成本决定规划、规划决定盈利。“城中村”改造范围内的土地上承载的各种既有存量利益，主要是各种建构筑物、各种营业活动等，构成改造成本的最主要部分。规划条件必须足以覆盖改造成本并有所富余，才有搬迁土地上既有存量利益的可能，也才有外部资金进入的盈利空间。因此，规划不是天马行空的艺术，必须考虑土地上的各种现实的经济关系与利益，否则将无法落地；同时，规划也不是可以随意调整或修改的儿戏，必须坚持规划的刚性，否则规划就没有存在的必要，即规划的编制或调整不能过于迁就既有存量利益。

如果以如何处理改造成本与规划管控的关系为标准，大湾区各城市的“城中村”改造可以分为两个流派：

一个流派是“一村一策”，由改造成本倒推容积率，根据改造成本的需要而修改控制性详细规划，结果是“城中村”越改越拥挤，越改越丑。更为严重的是，基于规划可以根据成本来修改的预期，造成补偿预期无限膨胀，进而导致改造成本一村更比一村高，直至高到无法承受。此外，由于规划缺乏刚性，也极可能留下腐败寻租空间。

一个流派是僵化地坚持规划的刚性，在制定公布建筑密度分区、容积率计算规则等规划文件的基础上，设置了极高的调整规划的门槛或条件。其优点是公开透明、公平公正。不过，对于一些既有存量利益巨大即改造成本巨大的“城中村”，也就是通常所说“骨头村”，以现有的规划指标无法覆盖改造成本，如果不调整规划，则无法推动改造。

如何拿捏改造成本与规划管控之间的关系，是一项非常复杂、精妙的工作。首先，政府应制定相对统一的补偿安置标准，村与村之间差别不能过大，杜绝村与村之间的相互攀比；其次，规划的编制必须科学、合理、接地气，必须合理考虑土地上的既有存量利益；并且必须坚持规划的刚性，不能搞由改造成本倒推容积率的一村一策；再次，对于一些骨头村，既要适当压缩补偿标准，也要加强成片连片的统筹力度，以肥补瘦，实现一起改造。

“城中村”改造的最大成本是宅基地房屋的补偿安置。湾区各城市的政策文件大都对宅基地房屋给予较为宽松的补偿安置标准，深圳市一户（处）补偿400平方米，东莞市每户（处）补偿600平方米，广州市每户补偿308平方米，粤西某市甚至达到每人220平方米的标准。而在改造（实施）主体实际拆迁补偿时，补偿标准更高，基本按照现状面积拆一补一或更多（有的地方会有层数限制），而不考虑是否产权登记，也不考虑是否违法建设。这种按照现状建筑面积实施补偿的方式俗称“补砖头”。对于现状建筑面积未达到政府认可的农户可以建设的建筑面积的部分，通常给予“权益面积”的补偿，这种补偿可以认为是“补人头”。无疑，“城中村”改造中，“补砖头”是主体，“补人头”是辅助。

这种以补砖头为主的补偿方法，并不符合《土地管理法》关于宅基地的规定。《土地管理法》第62条规定宅基地“村民才能取得”、“一户一宅”、“无偿取得”、“无期限”、“不得转让”等，可以看出农村宅基地具有强烈的福利属性、人身属性。如果说宅基地有财产属性，其财产属性仅仅表现为地上房屋的建筑材料的价值。因此，“城中村”改造主要按照宅基地房屋现状建筑面积给予补偿的实际操作是不符合《土地管理法》的。

总之，“城中村”改造中对宅基地房屋的补偿安置，应当按照《土地管理法》，从宅基地的福利属性出发，按照当地宅基地用地面积与建筑面积（层数）的规定，以户为单位，给予补偿安置。对于现状建筑面积，在区分合法建筑与违法建筑、临时建筑是否超期的基础上，对合法建筑以及未超期的临时建筑按照实际面积给予建安成本补偿，对违法建筑、超期的临时建筑，则依法不予补偿。